完善国有自然资源资产报告内容的思考

导  读

建立国有自然资源资产报告制度是加强国有资产监管的重要方面，也是健全自然资源资产管理的有效手段。对比政府文件要求和其他资产报告，当前国有自然资源资产报告存在着内容体系不全、边界范围不清、价值量计量缺乏、对比分析不够等有待完善之处，应充分借鉴生态文明建设目标评价考核、领导干部自然资源资产离任审计和其他专项报告等相关工作指标、报表和内容，坚持管理需求和基础供应、目标导向与问题导向，从管理环节、资产定义、产权边界等角度明晰国有自然资源资产边界和报告范围。文章最后提出报告的三大组成和正文的七大部分设计，指出资产核算标准研究、关键问题研究和基础性工作等需要进一步加强。

本文引用信息

罗世兴，石吉金，李彦华.完善国有自然资源资产报告内容的思考[J].中国国土资源经济,2020,33（9）:19-24.

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国有自然资源资产是国有资产的重要组成，其管理情况的好坏直接关系到我国国民经济的健康发展。为加强国有资产的管理和治理，提升国有资产管理透明度，管好人民共同财产，2017年出台了《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》（以下简称《意见》）。《意见》明确了国有自然资源报告方式和重点。为推进国有资产报告和审议监督工作，增强工作的规范性和引导性，2019年“第十三届人大常委会贯彻落实《意见》的五年规划（2018—2022）”（下文简称《五年规划》）提出了规范报告基本内容、扩大报告范围等要求。尽管两个文件对报告内容等提出了总体要求，使国有自然资源资产报告编制有据可依，但报告内容还需要进一步研究、细化和规范，以更好地服务专项报告编制。

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目前，许多学者围绕建立国有资产报告制度的意义、国有资产报告编制中的问题及重点等做了许多研究。文宗瑜等主张国有资产报告应从关注国有资产家底转向侧重国有资本价值，要以国有资本价值及其变化为重点，对国有资产资本化率与国有资本价值进行定量分析。綦好东等认为报告具有受托责任履行与决策有用双目标，应建立信息披露体系，设立“清单制”，引入第三方等机制。周华提出规范完善报告的工作机制及体例结构，认为现有的管理措施列举模式未能突出问题披露。张鹏越认为当前国有资产报告工作程序不够规范、内容覆盖不够完整，财务会计基础有待加强，要在制度、机制上加以完善。国有自然资源资产报告方面，翟盼盼主张根据资源性国有资产的委托代理关系建立报告制度，并将内容分为经常性事项和年度性事项。侯淑涛等认为当前缺乏报告的标准规范，亟需进一步确定及完善报告范围、方式、框架体系和内容。石吉金等认为文件对报告具体范围和内容以及自然资源资产分类等缺乏相对统一的规定，可操作性有待提高，提出应建立报告制度体系，明确报告范围和内容。
现有研究集中在国有资产报告重大意义、文件有关要求和存在的不足上，对国有自然资源资产报告内容体系研究较少，未细化、丰富报告内容。本文在总结现有报告内容不足基础上，结合两个文件有关要求，借鉴其他资产报告和相关工作经验，提出国有自然资源资产报告内容设计、厘清边界范围等相关建议，以期为报告编制提供参考。

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2018年，国家和省级层面建立了国有资产报告制度。其中，自然资源部牵头编制的国有自然资源资产报告内容分为基本情况、管理工作与成效等，省级层面编制的报告结构基本相同。与两个文件要求和其他国有资产报告相比，现有国有自然资源资产报告内容有待完善。
(1)内容体系不全。《五年规划》要求建立起报告范围全口径、全覆盖，分类、标准明确规范，报告与报表相辅相成的报告体系，提交国有自然资源资产报表和健全完善主要包括保护生态环境、保障国家安全等内容的国有自然资源资产管理评价指标体系。目前，报表和管理评价指标体系正在研究、探索之中，尚未形成包含正文、附件及说明，报告与报表相得益彰的内容体系，报告还难以准确、有效地反映管理情况和成效。
(2)边界范围不清。一是现有报告基本都是反映自然资源情况，仅储备土地有价值计量，还属于资源报告阶段。比如，基本情况中对国有土地资源是按照农用地、建设用地、未利用地进行阐述，未说明其中哪些部分属于资产。二是部分集体所有资源纳入报告。比如，耕地按照全口径纳入，并进行数量和质量分析。三是不同类别资源范围有待厘清。尤其是由过去分部门管理、标准不一导致数据打架的自然资源，比如林地、草地、湿地。四是资产重复计算问题有待解决。国有自然资源资产出让之后，已纳入其他三类国有资产专项报告中，国有自然资源资产报告再将其纳入，容易导致重复计算，虚增国有资产规模。
(3)价值计量缺乏。由于自然资源门类多、差异大，加上对自然资源资产价值内涵认知不一，价格体系不完善，尽管土地评估、矿业权评估等已有一定基础，但尚未形成权威、统一的自然资源资产价值核算标准或规范，这是人大审议时普遍关注的焦点之一。除储备土地外，现有报告只说明了各类自然资源的实物量情况。比如，土地资源按万公顷，水资源按万立方米等。不同量纲的实物量计量难以体现资产的价值属性，也无法进行资产的加总、结构分析及保值增值分析，不利于由资源管理向资产管理的转变。
(4)部分内容缺失。一是自然资源质量内容有待完善。部分自然资源缺乏质量情况分析。比如，农用地中仅耕地有质量等别内容，湿地资源没有质量内容。二是自然资源资产配置、使用和收益实现等内容缺乏。现有报告在基本情况中对各类自然资源大多仅分析了其数量、结构、分布，未涉及配置、使用及收益等内容。这既是人大审议的关注点之一，也是自然资源资产管理的重要方面。比如，矿产资源资产中仅说明了矿种数量、查明储量及区域分布，未说明矿业权出让数量、方式及收益，矿产资源开发利用等重要情况。
(5)对比分析不够。一是年度动态变化反映不够。现有报告侧重对国有自然资源资产年度实物数量和结构的描述，与上年对比及期中增减变化的分析较少。比如，国有土地资源中仅说明面积增长幅度，但未说明其中国有农用地、建设用地、未利用地增减变化情况。国有森林、草原、湿地等资源均未反映与上年对比情况。二是缺乏原因分析。有些指标虽有增减幅度，但未对发生重大变化的原因进行深入分析。比如，矿产资源说明了主要矿产查明资源储量增减幅度，但未说明是勘探增加、重算增减还是开采等原因造成的。对于增减变化超过一定幅度的情况，比如10%，需进一步说明。

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他山之石，可以攻玉，自然资源资产负债表编制、生态文明建设目标评价考核、领导干部自然资源资产离任审计、其他专项报告等相关工作可为国有自然资源资产报告内容完善提供借鉴。
自然资源资产负债表是一套主要用于体现自然资源存量、反映自然资源流量、评估自然资源质量的价值与实物并重的计量报表，国家和地方均开展了试点，形成了编制制度。国家生态文明建设目标评价考核提出年度评价与目标考核的主要内容和指标体系。前者包含资源利用、环境治理、环境质量等7项内容和56个指标，后者包含资源利用、生态环境保护等5项内容和23个指标。领导干部自然资源资产离任审计的主要内容包括贯彻执行中央生态文明建设方针政策和决策部署情况，遵守自然资源资产管理和生态环境保护法律法规情况等7个方面。以上工作中涉及自然资源资产管理的指标、表式设计和重点内容可为国有自然资源资产报告内容设计和报表、指标体系构建提供重要参考。
根据中国人大网公示信息，2017年度金融企业国有资产专项报告内容主要包括四大部分。一是基本情况：资产总量、分布、行业结构；二是管理情况：完善顶层设计、健全管理框架、建立制度、优化激励约束机制等；三是工作成效：保值增值、优化布局、深化改革、服务实体经济、防风险等；四是下一步思路和措施：夯实管理体系、优化战略布局、促进持续经营、健全激励约束机制、夯实报告基础等。2018年度全国行政事业性国有资产专项报告内容主要包括四大部分。一是基本情况：资产总量、分布和行业结构；二是管理工作情况：健全制度体系、提升管理效能、夯实管理基础、强化资产管理、做好改革工作；三是工作成效：规模壮大、保障运行、促进发展、提升水平；四是下一步工作：强化顶层设计、完善工作机制、狠抓基础工作、推动节约与高效利用。虽然《意见》对两者内容的要求与国有自然资源资产报告存在差异，但在报告内容框架和内容组织方面有重要参考作用。

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4.1 总体思路
一是要坚持管理需求和基础供应相结合。其中，管理需求主要是中央有关新要求，可从生态文明建设对自然资源资产管理和部门职责出发；基础供应主要是自然资源调查监测、确权登记、资产清查、统计等基础性工作所能提供的支撑。二是要坚持目标导向和问题导向相结合。其中，目标导向主要是中央提出的有关目标和可持续利用、保护等目标；问题导向主要是管理存在的底数不清、所有者不到位、权责不明、权益不落实、监管保护制度不健全等问题和人大审议意见。在充分吸收、借鉴相关工作内容和指标基础上，分步优化国有自然资源资产报告内容和重点，实现报告由“资源报告”向“资源+资产报告”及“资产报告”的转化。
4.2 边界范围
一是管理环节和部门边界。根据新一轮的机构改革，自然资源部履行“两统一”职责，将第一个“统一”设计为自然资源调查监测、自然资源确权登记、自然资源所有者权益和自然资源开发利用四个关键环节。从资产管理角度，借鉴企业和行政事业单位国有资产管理的有关规定，将国有自然资源资产管理环节分为产权界定、产权登记、产权纠纷调处、资产评估监管、资产清查、统计报告、配置、使用、处置、收益、保护修复、管理信息系统、绩效评价等重要环节，主要达到产权清晰、配置科学、使用合理、处置规范、收益落实、保护到位、监管有效等目标。从资源管理角度，自然资源部履行自然资源调查监测评价、统一确权登记、合理开发利用、空间规划和国土空间生态修复、耕地保护、矿产资源管理、海洋开发利用和保护等职责，国家林草局履行森林、草原、湿地、陆生野生动植物资源、各类保护地的监督管理等职责，水利部履行实施水资源统一监督管理，负责水文水资源监测等职责。因此，国有自然资源资产报告需要国家林草局、水利部等提供相应子报告支撑，确保报告内容完整。
二是资产边界。明确资产边界是区分资源与资产的关键。当前对资产认知不一。企业会计准则将资产定义为企业过去的交易或者事项形成的、由企业拥有或者控制的、预期会给企业带来经济利益的资源。国民经济核算体系2008认为资产是为由某个或某些单位所有拥有的实体，其所有者会因对它们的持有或在一段时间内的使用而获取经济利益。不包括诸如空气或公海等无法有效行使所有权的自然资源与环境，以及尚未发现或开采的矿藏和能源储备。我国国民经济核算体系2016认为资产是根据所有权原则界定的经济资产。环境经济核算体系中心框架2012将自然资源作为环境资产的一部分，认为环境资产是可为人类带来惠益的生物物理环境，主要包括矿产和能源、土地、土壤、木材、水生、其他生物和水等七大类资源。资产实物量核算范围广阔，包括可能为人类提供好处的所有资源。但资产价值计量范围限于根据国民账户体系的估价原则具有经济价值的部分。《<中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定>辅导读本》认为，自然资源资产是具有稀缺性、有用性（经济效益、社会效益、生态效益）以及产权明确的自然资源。可借鉴环境经济核算体系中心框架的做法，在自然资源资产实物量和价值量核算范围有所差异。价值核算上，根据可控性、可计量和能带来经济收益原则，优先划定和计量能通过市场交易或政府购买带来经济利益的部分，其余部分则根据科技进步、价值化手段等条件的成熟，逐步纳入资产价值量计量范围。考虑到资产实物量是价值量核算的基础和管理的最终依托，具有外部性，难以精准价值计量、破坏后难恢复甚至不可再生等特点，自然资源资产核算应以实物量核算为主，价值量核算为辅。
三是产权边界。基于十八届三中全会决定《辅导读本》关于自然资源资产的定义，本文认为国有自然资源资产是具有稀缺性、有用性以及产权明确为全民所有的自然资源。从所有权上看，我国《宪法》《物权法》《民法通则》规定的自然资源共涉及矿藏、水流、水面、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、海岛、野生动植物、无线电频谱、气候资源等13种。结合《宪法》《物权法》《民法通则》《土地管理法》《矿产资源法》《水法》《森林资源法》《草原法》《海域使用管理法》《海岛保护法》《野生动物保护法》等关于自然资源所有权的有关规定，矿产资源、水资源、海洋资源中的海域、无居民海岛、野生动物资源和无线电频谱属于国家所有，土地资源、森林资源和草原资源既有国家所有也有集体所有。目前缺乏关于湿地资源所有权的规定，但其中的滩涂分为国有和集体所有，当前自然资源确权登记将湿地分为国家所有和集体所有。野生植物资源和气候资源虽有保护和合理利用规定，但未明确所有权归属。因此，国有自然资源资产报告涉及全民所有土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等七大类自然资源资产。野生动物、野生植物、气候等自然资源待条件成熟，逐步纳入资产范畴和报告范围。无线电频谱借鉴环境经济核算体系中心框架2012的做法，不在环境资产范畴，建议暂不纳入报告范围。从使用权上看，各类国有自然资源资产在一级市场上出让之后，获得使用权的企业或单位将其纳入资产统计和会计核算。由于国有企业、金融企业等均要提交专项报告，容易导致重复计算，建议做好不同报告范围的衔接。
4.3 内容设计
借鉴相关报告经验，本文认为国有自然资源资产报告可由正文、附件和说明三部分组成。其中，正文可分为七大部分：基本情况、管理情况、工作成效及亮点、上年度审议意见整改落实情况、存在问题、下一步工作和建议、其他需要报告的重要事项。
正文的“基本情况”主要介绍国有自然资源资产的规模（数量）、质量、结构、分布、配置、使用、收益、保护情况及变化情况，阐明国有自然资源资产“有多少、是好是坏、包含什么、在哪里、如何配置、使用多少、实现多少收益及动态变化、保护修复效果如何”。内容按照总体情况、国有土地资源资产、矿产资源资产、国有森林资源资产、国有草原资源资产、国有湿地资源资产、水资源资产、国有海洋资源资产和国家公园资产展开，并与附件的报表和评价指标体系前后对应。“管理情况”主要介绍贯彻落实中央有关决策部署、履行自然资源资产管理职责、推进生态文明重要制度建设等情况，阐明“如何管理”。其中，贯彻落实中央有关决策部署情况主要说明党中央、国务院相关领导对自然资源管理重要指示批示与决策部署的落实情况，比如，防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治等。履行自然资源资产管理职责主要介绍重点工作完成情况，可按照资产管理环节展开，涵盖调查监测、确权登记、所有者权益、开发利用、保护修复等。推进生态文明制度建设主要介绍生态文明八大制度和改革的落实情况，可将其与重点工作完成情况结合阐述。“工作成效及亮点”主要介绍国有自然资源资产管理的重要作用和亮点成果，阐明“管得怎么样”。比如，进一步摸清了底数，夯实了管理基础，保障了资源和生态安全等，尽量用数字说话。“存在问题”主要总结当前管理中存在的底数不清、所有者不到位、权责不明晰、权益不落实、监管保护制度不健全等问题，并分析原因。“上年度审议意见的整改落实情况”则要根据人大常委会对上年度报告提出的审议意见，对标对表，说明整改落实的情况。“下一步工作和建议”主要针对问题和面临的新形势、新要求，提出具有针对性、可行性的举措。“其他需要报告的重要事项”介绍其他与国有自然资源资产管理有关的重要情况。
附件是对正文部分的重要支撑，主要包含国有自然资源资产报表和管理评价指标体系，不仅要体现国有自然资源资产“多了”还是“少了”，还要体现“好了”还是“坏了”。综合考虑各类自然资源资产特点和管理目标，有的以保护修复为主，有的以开发利用为主，有的两者兼顾，在指标和权重上要有所差异，充分吸收自然资源统计调查、自然资源资产负债表编制等相关工作经验，坚持系统性、科学性、可比性、可得性等原则，研究设计相应的报表体系、表式结构和指标体系。说明主要阐述正文和附件中的重要名词术语，数据的统计口径、时效、来源，引用的技术规范、标准，指标选取及其他需要说明的情况。

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国有自然资源资产报告是反映国有自然资源资产管理情况的载体，其内容的完善和质量的提升既需要加强关键问题的研究，也需要推进调查监测、清查统计等基础性工作。坚持从实际出发，先易后难、稳步推进的原则，逐步完善、丰富报告内容。
一是加快研制自然资源资产核算标准。健全自然资源核算理论与方法体系，在此基础上，充分借鉴国民经济核算、环境经济核算、企业会计学等理论方法，明确自然资源资产确认条件和分类体系，建立符合各类自然资源特点、满足管理需求的自然资源资产核算技术规范，为资产的价值计量提供指引。
二是加强报告关键问题研究。研究建立国有自然资源资产报表体系和管理评价指标体系，建立报告与报表相得益彰的内容体系。研究制定国有自然资源资产报告制度，明确报告目标、主体、内容、职责、程序、数据要求等，推动报告工作制度化、规范化、程序化。
三是积极推进基础性工作。研究建立分级行使所有权的资源清单和管理体制，明确自然资源资产产权主体。推进自然资源调查监测和确权登记，掌握自然资源的数量、质量、分布、权属等情况。研究建立全民所有自然资源资产清查技术体系，推进清查试点。结合自然资源统计调查制度、环境经济综合核算体系等，建立覆盖各资源门类，包含数量与质量、实物与价值、存量与流量的全民所有自然资源资产统计制度和资产负债表制度体系。通过实施资产清查、统计和编制资产负债表，建立资产数据库等工作，为报告提供数据支撑。

作者信息 

罗世兴（1984—），男，福建省长汀县人，中国自然资源经济研究院副研究员，资源产业经济专业博士，主要从事自然资源资产核算及报告研究。

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