中国国土资源经济：基于矿产资源空间重叠特点的矿业权管理研究

导  读

空间重叠是矿产资源赋存的主要特性之一，是优化矿业权管理需要充分考虑的重要内容。文章通过分析矿业权管理中涉及矿产资源空间重叠的有关内容，提出优化管理需要把握的原则，并结合近期实地调研取得的认识提出建议：一是依托国土空间规划体系进行矿产资源勘查开采布局；二是优化相关政策法规，进一步鼓励和引导综合勘查开采；三是尊重矿产勘查开采客观规律，适当放宽矿业权重叠设置情形；四是完善互不干扰协议签订规范，强化第三方协调机制作用。

本文引用信息

姜杉钰，王峰，冯聪.基于矿产资源空间重叠特点的矿业权管理研究[J].中国国土资源经济,2020,33（8）:42-46.

 

空间重叠是矿产资源赋存的主要特点之一，一般是指在地下空间中的不同矿体垂直投影在平面上发生重叠的情况。通俗而言，即在同一地表范围内的地下空间中同时存在两种或两种以上矿产资源的自然现象（以下将表现出这种特征的各种矿产简称为“重叠矿产”）。其主要包括两种情形：一是不同矿产在空间不同位置上的重叠，例如煤炭下部分布铝土矿，上部则分布砂石粘土类矿产；二是不同矿产在同一空间中的共伴生重叠，如煤炭和煤层气、铅锌、铌钽等。
矿产资源空间重叠的普遍性在以往的勘查开采实践中被业界广泛熟知，沉积盆地是矿产资源空间重叠最为密集的地质单元，石油、天然气（含煤层气、页岩气）、煤炭、铀矿以及当前新兴的地热资源大多重叠分布，多种金属、非金属等其他类矿产也存在彼此间或与上述几类能源矿产重叠，这种普遍性使得矿业权管理需要充分尊重客观存在的自然现象。矿产资源的隐蔽性致使其空间重叠充满着诸多不确定性，即使当前探明度极高的仅存在单一矿种的某一特定区域，在未来随着认识和技术的不断提高，也可能会在地下空间发现重叠分布的其他矿产。这种弹性动态的资源禀赋特点，为约束性管制规则的制定带来了极大的挑战。本文通过探讨国内外矿业权管理中涉及矿产资源空间重叠的有关内容，提出优化管理需要把握的原则，在此基础上结合近期实地调研取得的认识，提出相关意见建议。
 

1 国内管理思路分析

我国矿业权管理经历了长期的发展历程，对矿产资源的空间重叠特性给予了很多针对性的考虑，主要可以概括为以下三个方面。
1.1 坚持矿业权排他性，尽量避免重叠设置
我国1996年修订的《矿产资源法》并没有关于矿产资源空间重叠的专门性条款，但在第十九条规定“禁止任何单位和个人进入他人依法设立的国有矿山企业和其他矿山企业矿区范围内采矿”，这体现了矿业权的排他性，是约束重叠矿产勘查开采活动的基本法律原则，也是当前《矿产资源法》修订过程中需要延续和继承的重要内容。2017年原国土资源部发布的14号文和16号文，首次在规章中对矿业权重叠设置提出了明确要求，成为当前避免以往矛盾冲突问题的实质性手段，其中规定除一些特殊情形外，新立探矿权勘查范围和采矿权矿区范围不得与已设矿业权垂直投影范围重叠，这些明确的要求在保障矿业权人权益，缓解矛盾冲突方面起到了积极作用。
1.2 鼓励矿业权人综合勘查开采
在一定区域范围内进行综合勘查开采是实现矿产资源利用最大化的必然选择，这在以往的管理中一直是被鼓励和要求的。无论是在现行的《矿产资源法》中，还是在有关的规划、政策、法规中，都对矿业权人综合勘查开采矿产资源做出了要求，同时也对其行为进行了规范。2018年度中国“十大地质找矿成果”之一的内蒙古通辽特大型铀矿，就受益于中石油辽河油田分公司在其油气探矿权范围内的“油铀兼探”，这种“一矿变多矿”的目标导向是我国矿业权管理的重要发展方向，其成效是可以预期的，做法也是值得推广的。
1.3 以互不干扰协议和协调机制避免矿业权叠置的矛盾冲突
签订互不干扰协议和建立协调机制是有效缓解矿业权重叠设置矛盾冲突的重要举措，在以往积累了成功的经验，在当前规章中也有明确的要求。例如神华集团与中石化在鄂尔多斯盆地北缘新街台格庙矿区的煤炭—天然气协调开采，柴达木盆地查尔汗钾镁盐采矿权与中石油天然气矿业权签订互不干扰协议，以及山西煤炭—煤层气统筹开发建立的“三交模式”“华璐模式”等，都是以往成功的典范。2017年14号文和16号文的出台，使得签订互不干扰协议成为油气—非油气、地浸砂岩型铀矿—煤炭等特殊情形矿业权重叠设置的必要条件，为约束同一范围内重叠设置矿业权的行为奠定了基础，建立第三方协调机制更是管理上的重要探索。
 

2 国外管理经验探讨

2.1 原则上同一平面区域只设立一个矿业权
世界上不同国家矿产资源管理体制机制、土地性质等虽然不同，但在矿业权设置方面，绝大多数国家认为同一地表范围内只能设置一个矿业权，各国法律中也都明确规定了矿业权的排他性。例如《俄罗斯联邦矿产资源法》规定，依照许可证的授权，取得矿山用地的矿产资源利用人所用地界限内对于利用矿产资源享有排他性的专属权。美国在矿业权的招标过程中往往选择一些空白地区（没有其他资源存在的地区）。类似的，加拿大将空白的勘查区域分为多个基本区块并进行识别号标注（如不列颠哥伦比亚省将全省划分为800万个基本区块，每个基本区块面积大约20公顷），勘查区块的申请人可以在网上选择这些基本区块进行登记，如选择的区域出现重叠，系统就会自动予以提示并不被通过。
2.2 矿业权重叠设置需征得原有矿业权人同意
以“征得原有矿业权人同意”为前提重叠设置矿业权是国外管理的一般经验，大多数国家均有类似的规定。美国遵循“优先取得”的原则，即率先取得某种矿产矿业权的个人或企业享有部分对矿产所在地其他矿产的处分权利，可以选择保留对这块土地其他资源的开采权利，也可以转让给其他人进行开采。澳大利亚联邦要求“在未征得现有矿业权持有人同意的情况下，政府不能在现有矿业权的土地上授予第三方矿业权”。日本矿业法的第六十六条明确规定：“如矿区中的矿物存在于不同种矿床中，且两个矿区重叠，后登录人员必须在得到先登录人员的承诺后，方可在重叠部分采掘矿物”。
2.3 特殊情形允许矿业权重叠设置
为了实现全面的资源地质调查、实现综合勘查或者考虑到部分矿产的特殊性，很多国家都会允许一些矿业权重叠设置的特殊情形。例如澳大利亚考虑到地质调查的重要性和对其他矿产开采较小的影响，鼓励区域地质调查，允许初始调查权（Preliminary Exploration 或 Prospecting License）在已设矿业权的土地上设置，但要求符合有关部门的相关规定，并限制时间和行为，包括不能损害原有产权人的利益，让原矿业权人知晓等。再如在澳大利亚大部分州或领地，勘查宝石和稀有金属需要有专门的勘查许可，且可以和其它矿业权重叠。在西澳大利亚州，在已设矿业权的区域上，可以颁发砂金矿专门调查权。加拿大不列颠哥伦比亚省将矿业权分为五类：石油天然气、一般矿产、煤炭、砂金和砂石粘土类矿产，其中一般矿产的矿区标注权（Claim）就拥有两年左右的排他权，但允许砂金矿业权与其重叠。
2.4 通过协议鼓励或政府强制不同矿业权人合作
鼓励不同矿业权人联合开发地下资源也是世界各国的普遍做法。例如加拿大对重叠矿产的矿业权管理，在产权权益保护的基础上也会关注资源开发的合理性，主要的方式是促进不同矿业权人的合作，可以签订合作协议，政府提供专门的合作协议格式供参考和协商。在特殊情况下为保障资源开发的合理性，政府也会强制各方联合勘查开采。例如在美国，一个矿业权范围内发现了油气资源，该油气资源作为一个完整矿体（油气藏）超过了原有的矿业权范围，延伸到相邻其他矿产的矿业权范围内，因油气具有流动性，开采时会在地下发生动态运移，使得矿业权人采出的油气量与矿业权范围内的地质储量不相一致。此时，政府一般会从中协调或采取强制手段，使两个矿业权人联合开发油气资源。
 

3 优化管理需要把握的几点原则

3.1 保护与节约集约利用资源
矿产资源的形成需要经历漫长的地质过程，短期内不可再生，综合勘查开发，节约集约利用矿产资源是矿业可持续发展的必然趋势，也是矿业权管理首要的目标。针对矿产资源重叠分布的特性，要在创新制度设计和完善法律法规层面上，遵循客观地质规律，鼓励矿业权人以充分勘查开发矿产资源为导向，以保护和节约集约利用资源为基本原则。
3.2 保障国家战略资源供给
从实际情况来看，重叠分布的石油、天然气、铀矿等均是国家重要的战略性能源矿产，镓、锗、锂等战略性新兴矿产常与煤炭重叠，盆地中的岩盐矿产、地热资源等也对工业和经济发展十分重要。为了有效开发利用重叠分布的矿产资源，一方面要依据国家战略需要等因素建立合理的开发利用时序，另一方面要探索不同类型矿产空间重叠情况的矿业权设置规制，完善战略性矿产资源的保护政策。
3.3 保障矿山安全生产
不同类别矿产资源的赋存条件、勘查开采技术方式等存在一定的差异，不同主体在同一区域进行不同矿产资源的勘查开采势必存在一定的安全隐患。因此，在矿业权管理上要坚持保障矿山安全生产的原则。对于相互安全干扰较小或者有能力控制的重叠矿产开采，可考虑有条件地放开，制定相应的生产安全规范，管理的重心也需更多地倾向于监管层面；而对于生产安全产生严重威胁的情形应严格限制。
3.4 保障已设矿业权人权益
按照地质找矿的规律，作为隐性资源的地下矿产并非一开始就被完全探明。由于认识程度不同，目标需求不同，同一区域地下的矿产资源并非完全清晰，但随着理论创新和技术突破，地下矿产资源会逐渐被人们所认知。客观而言，矿产资源的重叠分布是绝对存在的，制度和政策设计者的认知和认识能力则是相对的，并处于不断更新状态。因此，在依托以上三点原则进行制度优化和设计过程中，不仅需要保护矿产资源的国家所有者权益，而且需要充分尊重历史，保障已设矿业权人权益。
 

4 思考与建议

4.1 依托国土空间规划体系进行矿产资源勘查开采布局
矿业权的范围虽然限定于地下的立体空间，但矿产资源的勘查开采工作却要依赖于地表空间来完成。为了在有限的地表范围内合理对地下多层次立体分布的重叠矿产进行勘查开发，需要以时空层级的综合规划缓解重叠矿产资源勘查开采涉及的企业、产业、区域、国家和地方等不同层级的矛盾冲突。具体而言，在以往矿产资源调查的基础上，综合当前勘查开发现状、矿业权设置现状，依托于国土空间规划体系进行矿产资源勘查开采的空间布局，合理部署地质找矿和矿产开发工作，统筹生态环境保护、区域协调发展等重要问题。同时在有限的空间内明确开发利用时序，在重叠区域优先勘查开采石油、天然气、铁、铜、铀矿、稀土等战略性矿产或对外依存度较高的矿产，以促进工业和社会经济的平稳发展，必要时设立重要矿产资源保留区或保留规划区，保障国家能源资源安全。
4.2 优化相关政策法规，进一步鼓励和引导综合勘查开采 
我国在不断完善矿业权管理的过程中，对矿产资源的重叠分布性给予了充分的考虑，但仍然存在一些刚性要求，限制了矿业权人对重叠矿产的综合勘探开采，或者由于政策激励不足，使得矿业权人因利益不大而放弃开采矿业权范围内主矿种以外的矿产。鼓励矿业权人综合勘查开采是实现重叠分布矿产综合利用的最直接的手段，建议：一是改革矿种变更的限制，在保障开采安全、符合开发利用方案的前提下，放宽对探矿权人变更勘查矿种的限制，除国家限制或者禁止勘查开采的矿种外，在遵守勘查主矿种不变原则前提下，可考虑增加综合利用的其他矿种，适当条件下可考虑协议出让给原矿业权人。二是在对综合勘查取得重要突破的矿业权人给予奖励，并对其增加开采的不具备商业价值的重要矿产给予一定的补贴政策，更多地以经济手段激励或约束矿业权人行为。
4.3 尊重矿产勘查开采客观规律，适当放宽矿业权重叠设置情形
如上文所述，当前国家层面的矿业权重叠设置，仅放开了油气—非油气、地浸砂岩型铀矿—煤炭等几种特殊情形，地方层面则根据实际情况做出了一些细化。不可否认的是，这种尝试机遇和风险并存的。事实上，在单一矿业权人综合勘查开采能力有限的情况下，依托于不同主体在同一区域内进行矿产资源的联探共采可能是最为可行的。更大程度促进企业间的联探共采，也就意味着要更广泛地进行矿业权重叠设置。从国内外经验来看，在保障矿业权人合法权益的情况下，更多地进行不同矿产之间的矿业权重叠设置是具有一定制度设计空间的。实践中，水气矿产、地热资源与地表固体矿产彼此间勘查开采的影响较小，因此建议进一步完善新立矿业权与已设矿业权允许垂直投影重叠的限定情形，如砂石土矿、矿泉水、地热矿业权与其它非油气矿业权之间确需重叠的，能满足安全生产条件的允许重叠设置，并告知已有矿业权人。新出让矿业权时，确需重叠的，应在出让公告中明确矿业权重叠情况以及相关处置意见。
4.4 完善互不干扰协议签订规范，强化第三方协调机制作用
不断放开矿业权重叠设置的关键，在于如何从矿业权管理上将矛盾冲突风险降到最低，同时释放资源的最大潜力。实际操作的核心在于互不干扰协议和第三方协调机制能否真正发挥作用。依据实践情况来看，签订互不干扰协议成为矿业权重叠设置的必要程序，但存在两方面问题：一是不同矿产的勘查开采由不同企业开展，各方在企业实力、隶属关系等方面并不对等，签订互不干扰协议经常进展缓慢，一些地方矿山企业与国有的石油公司在签订协议时就需要由地方政府有关部门进行长期协调；二是当前互不干扰协议并不具备完全的法律效力，签订后不能完全解决实际勘查开采中存在的诸多矛盾，例如在鄂尔多斯盆地北部，陕煤集团探矿权与中石油的天然气探矿权重叠，尽管签订了互不干扰协议，但目前依旧权益不明，导致该井田煤炭及煤层气资源开发进程缓慢。因此，建议：一是自然资源主管部门要充分发挥第三方常态化的统筹协调作用，加强工作机制建设，保障各方利益不被侵害；二是后参与方应出具保证安全生产承诺书，在互不干扰协议中落实主体责任，加强日常监管，针对不符合规定的矿业权人给予相应的惩处；三是国家可在核减税费、促进矿业权整合等方面给予激励，以鼓励企业间自愿进行合作。

作者信息
姜杉钰（1992—），男，吉林省白山市人，自然资源部咨询研究中心研究实习员，工学硕士，主要从事矿产资源经济、管理、政策和规划研究。

 

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