中国国土资源经济：生态系统保护和修复进入新时期

2020年6月，中央深改委批准并颁布了《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035年）》（以下简称《规划》），这是落实党的十九大精神国家层面推出的首个生态保护与修复的综合性规划。《规划》的颁布实施，标志着我国进入全面推进生态系统保护和修复工作的新时期。落实这项《规划》，应当处理好三个关系。

——处理好生态系统保护与开发利用的关系。一是摒弃极端保护主义倾向。人类生存与发展，需要生态系统提供足够的食物、水、空气及安全的居住地，需要尽量减轻自然灾害及瘟疫的影响，需要优美的自然景观。二是坚持“保护优先”原则。在向生态系统索取的同时，要维持或强化生态系统的原始（初级）生产能力，发挥生态系统的同化、吸引、减灾、支撑等功能。三是因时因地施策。要在生态系统损害评价和综合效益比较的基础上，决定重大工程建设项目是否立项，以及原有项目、产业的去留及改善提升。

——处理好生态系统修复与生态补偿的关系。一是自然恢复为主、工程修复为辅。生态系统修复，含有自然恢复和工程修复两层意思。后者是指通过人类行为协助已经退化（降级）、损害的生态系统恢复其结构与功能的过程。考虑到目前政府投资能力和社会投资偏好，工程修复应当量力而行。二是生态修复和补偿并重。生态补偿是指“主要通过财政转移支付方式，对因承担生态系统保护责任使经济发展受到一定限制的区域内的有关组织和个人给予补偿的活动”。对生态保护区发展权的补偿和对生态保护者积极性的激励是其法理依据。三是倡导生物多样性补偿。其目标是在生物多样性的物种组成、生境结构、生态系统功能、人类使用和文化价值方面，实现生物多样性的零净损失或净增收益。

——处理好生态系统保护与用途管制的关系。一是充分发挥生态系统的服务功能。分为四类：支持服务——其他服务的基础，如养分循环和土壤形成；供应服务——从生态系统中获得的产品，如食物或木材；调节服务——从调节生态系统中获得的利益，如水的净化、洪水控制或通过碳封存调节气候；文化服务——人们从生态系统中获得精神充实、认知发展、娱乐和审美体验等益处。可以据此构建国土空间用途管制的基本框架体系、运行体系、技术体系和政策体系。二是积极构建适应生态系统保护和修复重大工程实施的国土空间用途管制制度。开展准入条件、转用规则、规划许可程序、监管体系等专题研究，提出并建立以规划管控体系、运行体系、激励惩处机制、监督考核机制、监测预警机制、风险保障机制为主要内容的国土空间用途管制基本框架体系。三是密切跟踪重点区域生态系统保护和修复重大工程进展情况。就重点区域和特定类型亟需研究的重点、难点问题，以及不同重点区域和类型的差异，提出相应的国土空间用途管制差别化管理政策建议。

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