中国国土资源经济：权益金制度下矿产勘查企业发展战略思考

导 读

文章以权益金制度对勘查企业带来的影响作为切入点，通过向上追溯立法原意，对生态文明背景下矿产资源权益金制度改革思路进行探讨剖析。虽然目前的权益金制度存在较多需要进一步完善优化的地方，但是权益金制度改革整体方向符合相关上位法的立法原意，也是国家矿产资源管理制度改革的大势所趋。勘查企业应紧跟国家发展战略步伐，把握战略转型有利时机，在日益激烈的市场竞争中，不断提升投资风险管控能力、资源经济评价能力和勘查综合服务能力，推动新时代中国矿业高质量发展。

本文引用信息

黄冬梅，郝淑华，谢慧君，李臻谛.权益金制度下矿产勘查企业发展战略思考[J].中国国土资源经济,2020,33（5）:60-64.

 

自2015年以来，矿产资源管理领域的制度改革如火如荼开展。在矿业权有偿取得改革层面，国家于2017年开展的矿产资源权益金制度改革，直接触动了广大勘查企业的神经，尤其是探矿权出让收益征收对勘查企业产生了重大的影响，业内提出了很多的质疑。文章以权益金制度对勘查企业带来的影响作为切入点，通过向上追溯立法原意的视角，对生态文明背景下矿产资源权益金制度改革思路加以探讨剖析。

1 权益金制度改革

对勘查企业的影响

1.1 重构了勘查企业的税费负担体系

新的矿产资源权益金制度改革对现行矿产资源有偿使用制度“一税”（资源税）、“两款”（探矿权价款、采矿权价款）和“三费”（探矿权使用费、采矿权使用费和矿产资源补偿费）进行了重构。有利于改变以往税费重复、功能交叉、各地管理方式不一、相关标准不统一的问题，有利于规范管理。

1.2 勘查企业的探矿权获取成本将会增加

权益金制度改革对勘查企业投资探矿权及其战略发展的影响是多方面的，其中最大的影响是在探矿权出让环节将一律缴纳探矿权出让收益。在此之前，只有国家出资探明矿产地需要缴纳矿业权价款，现在是一方面不再有“申请在先”的方式取得探矿权，无论“风险等级”的高低，无论国家是否投入资金开展勘探，无论是否存在探明资源量，均需要采用“招拍挂”或者“协议出让”方式获取探矿权，并缴纳出让收益；另一方面，对通过向前追溯的角度，对于此前通过“申请在先”或其他途径无偿取得的探矿权，若未完成有偿处置的，将面临补缴出让收益的要求，即便完全是企业自主勘探投入。同时，2017年7月，财政部、国土资源部印发《矿业权出让收益征收管理暂行办法》（财综〔2017〕35号 ），对于探矿权增列矿种，或者在产矿山新增储量和增列矿种是否应当缴纳出让收益进行明确，要求增列、增加的部分比照协议出让方式，在采矿阶段征收出让收益。因此，此次改革无论对勘查企业已获取的部分矿业权，还是未来通过招拍挂取得的新探矿权的成本都将产生重要影响。

1.3 勘查企业探矿权维护成本将受到市场化因素调整

在探矿权维护层面，此前，勘查企业获得探矿权后，需要逐年缴纳探矿权使用费。探矿权使用费以勘查年度计算，按区块面积逐年缴纳，第1个勘查年度至第3个勘查年度每平方公里每年缴纳100元，从第4个勘查年度起，每平方公里每年增加100元，并设置了年度使用费的上限金额，即最高不超过每平方公里每年500元。权益金制度改革后，将依据单位面积定额征收的探矿权使用费，整合为根据矿产品价格变动情况和经济发展需要，实行动态调整的探矿权占用费。截至目前，自然资源部等部级主管机关尚未公布矿业权占用费征收方案，但可以预知的是，此前不区分矿种、定额可控的探矿权使用费的时代将一去不返，勘查企业对于不同探矿权的维护成本将面临市场化的调整变化。

1.4 地质勘查和矿业投资的风险进一步提高

勘查行为是技术密集和资本密集的统一体，勘查投资具有“三高一长”(高风险、高技术、高收益、长周期)的特点。绿地勘查能够形成可供开采矿业项目的成功率仅在0.5%左右，而褐地勘查能够形成可供开采矿业项目的成功率也不到5%。勘查企业投资探矿权成功与否受到地质条件、市场需求、投资环境等多方面因素的影响与制约，本质上属于高风险的投资行为。矿产资源权益金制度改革实施后，对于勘查企业而言，其矿产勘查风险的客观因素并未改变，企业不仅要承担风险勘查的投资风险，甚至还要在采矿证获批之前缴纳权益金，很大程度上加大了勘查企业所承担的投资风险。若后期找矿失败或者因各种因素无法进入开采环节，勘查企业将面临更大的损失。

2 权益金制度改革

的立法原意剖析

2.1 生态文明战略下矿产资源法修订的基本价值导向

党的十八大以来，尤其是十八届四中全会后，中央加强生态文明建设的改革步伐加快。当前，社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。矿业的主要矛盾和矛盾的主要方面必然也发生变化。在党中央生态文明思想指引下，服务实现两个“百年目标”，坚持总体安全观，建立适应国家治理体系现代化的矿产资源管理体系，在立法和法律法规的修订中至少包含了以下三个方面的价值导向：第一，保障资源安全。矿业是国民经济的重要基础产业，对国民经济的可持续发展关系甚大。提升我国对战略性矿种开发、利用的自给自足能力，促进矿业高质量发展，保障国家资源安全，依然是矿产资源法修改的逻辑起点。第二，保护生态安全。矿产资源是重要的生态要素，对维持生态系统完整意义重大。贯彻党中央精神，落实新发展理念，推进绿色勘查开发，寻求资源保障与生态保护的平衡，是“新时代”下新的重点。第三，尊重客观规律，维护合法权益。既要求维护好矿产资源国家所有者权益，还应当保护矿业权人合法权益。只有尊重地质工作规律和矿业发展规律，提高制度的科学性和合理性，才能更好地维护好相关主体的合法权益，带动相关主体的积极性。

2.2 权益金制度是构建生态文明制度体系的重要组成部分

基于上述基本价值导向的指引，结合对近五年来国家发布的主要矿业政策文件的梳理结果，不难发现，近年来矿业政策改革的顶层设计是2015年5月发布的《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（简称《意见》）及2015年9月发布的《生态文明体制改革总体方案》（简称《方案》）。《意见》基本覆盖了上述三方面的价值导向，并设专章要求健全生态文明制度体系。随后，《方案》进一步明确了改革的目标，即2020年前我国应当建立起自然资源资产产权制度、资源有偿使用和生态补偿制度等八项制度构成的生态文明制度体系。《方案》明确，在矿产资源领域，一是要求理清有偿取得、占用和开采中所有者、投资者、使用者的产权关系，研究建立矿产资源国家权益金制度；二是要求完善矿业权出让制度，建立符合市场经济要求和矿业规律的探矿权采矿权出让方式；三是推进实现全国统一的矿业权交易平台建设，加大矿业权出让转让信息公开力度。

2.3 权益金制度改革符合立法原意、乃大势所趋

在上述顶层设计的指导下，矿产资源领域国家自上而下推出的改革措施多管齐下、掷地有声。近年来，国务院、相关部委及各地方围绕自然资源确权、矿产资源有偿出让、矿业权交易市场建设等改革的不同方面，密集发布相关政策文件。由于上述改革部署向上均有统一的顶层设计作为指导，向下在具体执行过程中自然也产生了相互关联、方向一致的改革效果。

以矿产资源权益金制度改革为例，作为矿产资源有偿使用与生态补偿制度的重要组成部分，一方面在矿产资源领域构建了国家所有者权益保障的重要内涵。在矿业权出让阶段，由“矿业权价款”向“矿业权出让收益”的转型不仅仅是概念说法上的变化，而是从法理逻辑角度上的纠正。我国的《宪法》《物权法》及《矿产资源法》明确规定，国家对矿产资源享有所有权，即国家依法对矿产资源享有占有、使用、收益和处分的权利。出于对国家所有者权益的保护，结合矿产资源不可再生的特殊属性，当国家依法向市场主体出让其所有的矿业权时，向矿业权人征收出让收益的制度安排是符合法理逻辑的。而此前仅针对国家出资并探明矿产地时才需要征收矿业权价款，更多体现为对国家出资的补偿，尚不足以完全彰显国家对矿产资源的所有者权益，将矿业权价款完善为出让收益，将更加符合立法原意，具有更为充分的法理依据。

另一方面，在实务操作层面，权益金制度改革与矿业权出让制度改革相辅相成。权益金制度要求原则上一切矿业权须经有偿取得，而有偿出让机制的有效建立离不开公开、公平的交易市场建设。因此，矿业权出让制度及矿业权交易规则的公布施行，有利于建立公平、公开、公正的矿产资源有偿使用机制，减少矿业权市场容易滋生的“权力寻租”“人为定价”等腐败行为，有效提升了各市场主体的参与活力，有助于实现矿业权的自由流动和优化配置。此外，权益金制度改革通过将此前主要依据单位面积按年定额征收的矿业权使用费，调整为根据矿产品价格变动情况和经济发展需要实行动态调整的矿业权占用费，不但有效遏制了矿业权人“圈而不探”等投机行为，也通过矿山地质环境治理恢复基金的改革，进一步明确了矿业权人开展矿山生态修复的主体责任，有利于提升资源配置效率、有力推进生态文明建设。

3 勘查企业发展战略

的选择与思考

整体而言，国家制定并出台的矿产资源权益金制度虽然引发了众多的行业批评与诟病，对勘查企业等行业主体的生存与发展也带来了不小的挑战，但通过对整个矿产资源法律体系的梳理与分析，对立法的逻辑与渊源进行更深入的领会与思考，我们会发现这些变革和调整是大势所趋，是维护国家矿产资源权益的必然要求，是生态文明制度建设的重要组成部分，也是矿产资源管理改革的重要举措。至于业内针对权益金制度提出的许多批评和意见，大多属于“如何在制度规则设计上更加科学、更加符合客观地质工作规律”的问题。作为新时代的矿产资源勘查企业，党中央提出的“两个百年目标”“生态文明建设”“供给侧改革”等新思想新论断，都与勘查企业的发展战略紧密相关。在此背景下，矿产资源权益金改革给勘查企业的发展带来“阵痛”的同时，也要求勘查企业尽快顺应大的趋势，把握住战略创新的有利时机，审时度势、积极应对，在日益激烈的市场竞争中，自觉练就更具市场竞争力的过硬本领和应对能力。

3.1 加强投资风险管控能力，积极应对潜在投资风险

一是认真开展政策的学习研究，加强与相关部门的沟通。当前，正是矿产资源管理改革攻坚的关键时期，权益金制度、矿业权出让、自然资源产权等多项矿业管理制度正发生翻天覆地的变化。作为深受政策环境变化影响的勘查市场主体，应高度重视当前矿业政策环境的变化，开展好相关政策研究，积极与政策制定部门沟通互动，反映好勘查企业的心声，提升政策研究能力和政策风险的应对能力，维护自身合法权益。尤其是针对“矿业权出让收益”，应积极与政策制定部门互动沟通，宣传“地质工作的特殊规律”：矿产资源大多深藏于地下，地质工作是实践、认识、再实践、再认识的反复深化过程，是探索性的科学；探矿权是不同于建设用地使用权等类型的用益物权，具有较高的风险和不确定性。

二是提高市场供需的预测能力。建议勘查企业未来应根据企业的发展定位，结合企业勘查矿种的业务专长、国内外矿产品市场需求趋势，科学制定企业的投资战略，发挥低成本投资潜力矿种的前瞻性优势。例如：可以积极关注不同地区经济发展对某些矿种的特殊需求，抓住通过市场竞价公平公开获取优质探矿权的机遇，精准发力，增强优质资源储备。也可以通过市场研判，优化企业投资战略部署，适时调整资源勘查及投资方向，由投资市场已经相对饱和的常规矿种，逐步向现阶段处于“价格洼地”但经前瞻性判断具有市场潜力的“冷门”矿种转型。

三是建立完善配套机制，积极参与矿业权市场化配置。在现有权益金制度改革背景下，通过申请在先以及协议出让获取矿业权的渠道已经基本关闭，矿业权竞争出让将成为新的常态。随着矿业权出让制度的建立和完善，我们相信将会有更多优质探矿权通过市场竞争的形式配置。因此，对于广大勘查企业而言，应当制定企业参与矿业权招拍挂的相关配置制度和流程，积极参与矿产资源市场化配置，通过密切跟踪评价潜在出让矿业权，寻找市场上的优质资源机会项目。

3.2 提升资源经济评价能力，有效降低找矿成本和风险

一是加快项目资源评价模式转型，构建以储量为核心的“经济评价”模型。矿业权的获取是有成本的，勘探的投入也是需要成本的，市场化的主体开展矿业项目投资必须充分考量项目的“经济性”，避免出现“死矿”“呆矿”“鸡肋矿”。勘查企业要建立以储量为核心的“经济评价模型”，将资源评价从地质概念向经济概念转化。以储量为核心的“经济评价模型”，是以找矿预测模型为基础，集合地质特征，采选性能，采选成本技术数据和矿产品价格、能源劳动力成本、环保政策影响等经济数据，对矿床模型进行综合评价，实现对资源量、储量的动态管理。同时，伴随着矿产品价格、边界品位、矿体形态的不断变化，项目在不同经济技术条件下的市场价值也是随之变化的。在新形势下，矿业项目的积极评价，必须高度重视项目获取成本、产品市场行情、生态环保成本等经济评价因素，对矿床模型进行综合评价，以支持项目投资决策，降低找矿风险。

二是对重点成矿区带开展资源潜力评价，提升主动快速的投资决策判断能力。未来市场配置资源将成为常态，大量的一级市场矿业权出让和二级市场矿业权流转都有很强的时效性，如何快速主动地进行科学投资决策成为优秀矿业企业必备的核心能力。尤其是大型矿产资源勘查企业，应当围绕自身战略目标，聚焦战略矿种，建立一套科学的机会项目经济评价体系，关注跟踪目标矿业权资产，收集储备地质资料，在境内外重点成矿区带开展资源潜力评价，一旦看准项目机会，能够以最快速度、最精准的判断作出商业决策，提升快速把握项目机会的能力。对于在手的矿业权项目，应当加强成矿规律综合研究，提升地质勘查项目的找矿成功率，降低项目投资风险。

三是创新风险投资模式，动态“评价”与动态“投资”匹配。在开展勘查项目投资时应当遵循客观地质规律，“一次性”“一锤子”的探矿权交易，对双方都存在较大的风险。在开展勘探项目投资时，可借鉴西方发达矿业国家的“挣股”“Farm-in”“期权”的风险勘查投资模式，分阶段分步骤投资，根据阶段性勘探投入所对应的找矿成果情况来决定下一步的投资，逐步获得矿业权权益，进一步降低风险，促进行业更加健康发展。

3.3 打造勘查综合服务能力，全面提升市场竞争力水平

一是应当重视科技对矿产资源勘查业务的支撑作用。新矿政改革背景下，勘查企业投资探矿权的风险不断提高，找矿难度也不断加大，新技术、新方法、新工艺对地质找矿将发挥越来越重要的支撑作用。勘查企业作为提供专业化技术服务的市场主体，不但要主动增加对地质科研经费的投入，重视地质资料的二次开发，还要加强对新技术装备的研发与使用，大力发展和推广绿色勘查技术，健全绿色勘查技术体系，不断提升生产效率。此外，积极开展专利、著作权等知识产权的研发和申报工作，力争在核心技术和专长领域逐步实现自主拥有，独树一帜。

二是积极延伸产业链条，主动拓展服务领域。作为新时代的勘查企业，在做强做精勘查主业的同时，可以尝试依托业界领先的技术实力，不断吸引更多的资源要素进行优化组合，由传统的地质技术服务向投融资、规划设计与施工、运营管理等综合服务延伸和转变。在业务拓展方面，勘查企业应当秉承“大市场、大地质、大格局”的工作思路，利用原有技术优势，积极拓展农业地质、城市地质、地质灾害防治、矿山治理修复等相关领域的业务市场，不断增强发展动能，探索新的盈利增长点。

三是加强多元化复合型人才队伍建设。勘查企业的传统人才结构以地质勘查类专业、勘察施工类专业、矿产开发类专业人员为主,在新的政策环境下，一方面勘查企业应当逐步建立与转型升级相适应的高层次的人才队伍，以人才引进、培养、使用三个环节为切入点,招聘、培养具有环境生态治理、计算机技术、地理信息系统、投融资运营管理等多学科知识与地质勘查学科知识交叉的复合型人才,为企业转型发展提供人才保障。另一方面，应积极与国内外著名高校、科研单位等开展广泛的“产学研用”合作，联合成立重点实验室等创新合作平台，实现强强联合、优势互补。

综上，矿产资源权益金制度出台后，行业发生了重大变革，对矿业企业也产生了较大影响，制度中存在的一些实际问题，在行业内部被广泛讨论，近年来出台的大量矿业政策也都存在相同的境遇。改革虽有阵痛，但不改则长痛，每一个好的政策都必须经历实践检验修正，修正后再实践的过程。勘查企业要深刻认识到这些改革背后的逻辑和趋势，只要改革的总体方向是正确的，我们就有理由相信，通过业界同仁的共同努力，这些制度和政策中存在的瑕疵或者风险一定能够有效解决。矿业企业自身也一定要审时度势，顺势而为，紧跟国家发展战略步伐，抓住战略机遇，共同推动中国矿业向前发展！

作者信息

黄冬梅（1973—），江西省萍乡市人,五矿勘查开发有限公司副总经理、总法律顾问，高级工程师，法学硕士，主要从事矿产资源管理、矿业企业管理、法律合规等工作。

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