地勘行业改革，国家应该做什么?

 

为深入贯彻习近平总书记关于“十四五”发展规划的重要指示，全面落实顶层设计和问计于民相结合的基本要求，国内地勘行业改革资深专家、辽宁地矿集团孟琪就地勘行业改革提出如下问题和建议。
 

地质勘查行业改革，亟待顶层设计和问计于民有机结合

辽宁省地矿集团 孟琪

在举国上下、群策群力精心描述“十四五”发展蓝图的重要历史时刻，笔者试图真实反映近年来在地质勘查领域里的国家行业管理与省区地方管理的深层次矛盾。

众所周知，地质勘查位于国民经济产业链条的最前端，具有公益性、基础性、战略性的基本属性，肩负着为新时期国家矿产资源和地质环境提供保障的重要职责。其生存与发展的价值完全不能用GDP加以简单衡量。

新中国成立以来，百万国有地勘队伍作为“大国重器”，为经济社会发展提供了坚实的矿产资源支撑。改革开放以后，素来具有拓荒者精神的地勘事业单位积极探索本行业的新体制和新机制构建。

近年来，一些省区积极推进地勘事业单位分类改革，但其发展进程并非一帆风顺。曾有一位来自基层的工作人员发出过这样的感叹：“改革可以摸着石头过河，但不能摸着石头过海，现在让我们摸着石头过太平洋”。

究其表层原因，是地勘行业改革与地勘单位改革未能做到相互配合与协调；而深层原因则是诸多关系到行业改革的重大理论问题没有搞清楚，在现行政策上也存在一定的“硬伤”。在此，为深入贯彻习近平总书记关于“十四五”发展规划的重要指示，全面落实顶层设计和问计于民相结合的基本要求，特提出如下问题和建议。

一、主要问题

其一，缺失前瞻性战略思维。矿产资源勘查，非但投资风险大、投资周期长，更重要的是市场信号作用迟缓、模糊、扑朔迷离，因此实现这一行业的完全市场化难上加难。

上个世纪末，刚刚崛起的民营矿山企业充分利用了国有矿山企业资源的“边角余料”，致使中国矿业奇迹般地支撑起了中国经济的迅猛崛起，并给政府决策部门留下了矿产资源过剩的虚假市场信号，加之中国入世以后的前景被炒作得天花乱坠，使得政府部门对地勘及矿业实施了抑制性的政策。结果数年以后便遭遇了国际铁矿石市场极其残酷的“卡脖子”，为此国家付出了沉重的代价。好在民营企业充分挖掘了计划经济时期地勘单位遗留的“资料家底”，方使得我国的资源保障勉强渡关。

现如今，多年积攒的找矿信息已消耗殆尽，新矿产的发现更是遥遥无期。而掌控国家战略投资的决策者未能较好地把目光放在五年、十年以后，甘于在风险巨大的“攻深找盲”上“啃骨头”。或是“跟风”新闻热点，试图向“山水林田湖草”等新领域拓展；或是夸大矿产资源开发对环境的破坏，丢掉长远目标而追求眼前和表面的政绩。

那么我们将如何迎接下一轮的国际大宗矿产的价格“井喷”呢？是把希望寄托在新体制、新机制构建之上呢，还是寄托在行业管理部门运动式的“找矿突破战略行动”上呢？是将具有优良传统的国有地勘队伍作为依赖对象，还是将良莠不齐的民营企业作为依赖对象呢？

其二，政府投资的效益不高。2006年1月，《国务院关于加强地质工作的决定》颁布，其中“建立地质勘查基金制度”作为重要的创新点备受业界关注。尽管初衷是非常好的，但在落实中便不知不觉地走了型。

十四年过去了，全国各级地勘行政的投资额度数以千亿，但直接和间接经济效益又如何呢？首先要注意，地勘投资是一种专业化水平要求极高的产业活动。

有的省地勘行政管理部门，没有一名专业出身的干部，区区几个外行临时召集若干评审专家，却同时驾驭数十亿元的投资，怎能不造成社会资源的一定浪费？不难发现，那些所谓的地勘基金找矿成果恐怕大都是戴着“国家战略储备”的帽子长久地石沉大海了。

究其深层次缘由，是政府部门与地勘单位之间的投资位次没能摆正。矿产品市场走高时，政府投资跑到了社会投资前面，美其名曰承担投资风险；市场萧条时，则躲到社会投资后面，这叫不与民争利。更糟糕的是，政府凭借行政权力垄断探矿权。

举个通俗的例子，政府部门可以无条件在黄金地段搞开发，而企业则必须花费巨大的前期投入购买偏远地块。更何况企业在拍卖场上取得探矿权都是“莫须有”的行政审批手续，可以说政府是在堂而皇之的兜售没有产品标准的“找矿线索”。而扮演“打工仔”的地勘单位只能挣点劳务费。优势生产要素的散乱配置不但致使找矿效果极差，更是让部分地勘单位失去了完成企业化的最佳历史机遇。

其三，撤销市场准入的门槛。在市场经济体制下，监管商品质量是政府部门的一项基本职责。大众商品由质量技术监督局统管；特种商品由行业管理部门负责，其中重要的手段即是设置企业及个人从业资格制度。

地勘行业的产品质量验证从来具有超乎他类的复杂性和滞后性，历来被称作“良心活”，近年来虚假地质成果更是难以杜绝，但如今却将质量验证的责任推给了普遍外行的投资者。欲效仿市场经济国家的注册地质师制度二十余年未果，反将已基本成型的地质勘查单位资质制度取消。

这样，政府事实上已把产品质量监管和国有资产鉴证的责任完全抛开。眼下，临时搭建的“小微地勘企业”甚至非地勘类企业都可以出具地质报告。行业管理者采取的补救措施仅是委托职能不甚完备的行业协会组织搞所谓“黑红名单”，让从业单位“自证清白”。

目前，已出现一些非专业单位通过非正规渠道取得项目，临时吆喝专业人员业余时间“走穴”编写假地质报告的现象。更糟糕的是，地勘市场粗放式增长，在惨烈的竞争中不但普遍存在逆淘汰现象。地勘单位的专业技术人员明知“质量终身负责”的利剑高悬，但为了拿到项目款也不得不按照民营企业的要求违心编写地质报告。

试问，就连旅游行业都需要持证上岗的今天，尚不成熟的地勘市场怎可以超越历史阶段地放弃法治靠德治，把希望完全寄托在诚信体系建设上呢？

其四，提前透取国家的权益。毫无疑问，矿产资源的国家权益，诸如行政权、财产权、投资权等等，必须得到充分的落实和严格的保护，相关的“税、费、金、款”也不能有丝毫的含糊和缺失。

但是，如果相关征缴名目缺乏必要的理论、政策、法律依据，在额度上不能较好地平衡各个方面的利益主体关系，或者在时间节点上不甚“讲究”，便必然干扰现实的社会经济秩序，甚至对该行业的生产力造成极大的损害。

当前的现状是，在收缴国家权益金时，毫无原则的超前量，用一个通俗的比喻，就是在领取“结婚证”的时候，就要求将未来孩子一生的“个人所得税”先行缴纳。以前发现了一个矿床或新增了若干储量，如同抱得了个“金娃娃”，可今天却成为了“无底洞”。

政府部门对矿产资源的正确保护应体现在指导企业的科学开发，结果却成为了“设卡收费”。这无疑给投资矿业的企业在资金链条上造成极大的负担，其结果是将一大批社会投资者拒之门外。当前从探矿权到采矿权的平均成长周期为5-8年，不乏多达10年以上，以致矿业投资者常常前仆后继几代人均未能取得第一笔回报，“捧着金饭碗要饭吃”的现象已经普遍存在。

据媒体报道，一位八旬老者突然发现，个别省的矿产勘查前期投入已经降至为零，有人惊呼为什么年轻人未能发现。笔者更是惊叹，为什么地勘行政管理部门未能及时发现，并采取必要的调控措施呢？

其五，体制框架设计不科学。自上个世纪九十年代初，地勘行业改革即围绕公益性地质工作和商业性地质工作分体运行展开。但两类地质工作的关系究竟如何界定和协调，理论和政策上都未能作出很好的回答。

尤其在省区级层面，如何组建公益性地质队伍，国家地勘行政管理部门未予指导，以致本世纪初不少省区的地勘行政与地勘单位之间展开了数年之久的“省级地调院”争夺战，最后的结局竟是强者得之。目前，各省地勘事业单位分类改革相继启动，但如何划分地勘行业的公益一类、公益二类、生产经营类，更是无部门最终负责。

有的省区，对定位为公益一类的，并不给予相应的公益一类的权利，一旦政府投资不跟进，即便划入公益一类也得搞多种经营求生存；定位为公益二类的，刚性人员和弹性项目的关系不好协调，公益行为和经营行为的法律关系不明确以致留下诸多的廉政隐患；定位为生产经营类的非但不给予配置矿权等扶持政策，相反还要求完成转企的地勘单位永久地承担原行政机关和事业单位欠下的历史债务。有的省，选择的是全部地勘单位完全彻底的企业化。

并将全部地勘单位退休人员（包括原机关参公人员）的社保移交到企业社保账户，要求非统筹的差额部分由完成转企的原单位承担。已经退休人员突然发现自己的福利待遇被大打折扣或无法保障，情感失落，已留下群体访、越级访的不稳定隐患。

其六，企业化改革陷入误区。1987年3月19日，《地质矿产部地质工作体制改革总体构想纲要》颁布，提出了：“逐步实现部分地质工作成果商品化、地质勘查单位企业化或经营管理企业化、部分地质队伍的社会化。”其中核心抓手是企业化。

然而，三十余年过去，没能取得一例成功的案例。笔者认为其缘由是操作者的初衷不是解放生产力，而是节省政府部门的事业经费。但却从来没考虑过，正是因为有了事业经费的投资才使得地勘单位在市场萧条期能够得以生存，如果队伍垮掉了，重建的成本又将是多大；正是有了事业经费的补贴方能够使地勘单位长期按照成本价为政府提供技术服务，企业化了则必须在项目预算中考虑企业应有的成本和利润；正是因为有了事业经费的支撑方能吸引一批批青年才俊长期扎根基层而保持我国地勘生产力的水准不至于下滑。

纵观全球，地质勘查的企业组织形态有三种，一是依附于大型矿业公司的地勘事业部；二是依附于大众融资平台的小型勘探公司；三是依附于事业经费同时又开展多种经营的中国特色的地勘单位。

有限责任公司式的地勘企业真的无法存活，因为十年找一个矿前九年怎么活的问题无法解决。因此，中国的地勘单位不是既吃事业费又到市场上挣外快的“两头靠”神仙，而是事业经费和企业经营“两不靠”的游子。试图让地勘单位完全不依赖事业经费，需要等待市场经济体系的高度健全与成熟。

其七，指导改革的责任不清。一个时期以来有一种说法，“既然已经属地化了，队伍改革的事就由各省区自己做主了”。对此，地勘行业最高管理部门可否正面回答，这种说法是否有理论依据、政策依据、法律依据？

目前，各省地勘事业单位改革五花八门、南辕北辙。最高决策层久已要求改革要有时间表和路线图，其他诸多行业也相继颁布了“指导意见”，而地勘行业管理部门则是时管时不管，给人留下的印象或是方便管就管，不方便管就不管。

例如：华东有色地勘局就被宣称为国土部的改革试点单位。而面对其他“讨说法”的地勘队伍则无言以对。地勘行业是市场化程度较低的行业，如果事业单位成建制转企，垮掉的不仅是单位而是整个行业。

当前，率先转企的地勘单位已经呈现野外一线专业技术人才大流失的迹象，地勘行业特有的技术传承、经验传承、作风传承正在面临夭折。这一行业的特殊性只有行业管理部门才能说清楚。

而曾经作为主管单位的国家行业管理部门，态度则依旧是“嫁出去的姑娘泼出去的水”。原国土部地质勘查司（行业管理处）职能即有“指导地勘单位改革发展”。组建自然资源部后，对此项职能未作明确，究竟是忽略了，还是行业管理工作已经完成“转型升级”，不再需要了。可以预测，如果各省地勘事业单位改革不能做到“全国一盘棋”，不但影响了全行业的发展，更给全国事业单位改革的推进造成不利影响。

二、基本差距

综上所述，中国地勘行业改革政策的走向依旧迷茫。根本缘由是，生产力和生产关系的基本矛盾十分的突出。

《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（2011年3月23日）中明确，“坚持统筹兼顾，充分发挥中央和地方两个积极性，注意与行业体制改革、政府机构改革等相衔接，妥善处理改革发展稳定的关系”。但这一文件精神在地勘行业始终没有得到基本的落实。

建国以来，“条管”与“块管”的矛盾始终存在。为了及时发现和纠正偏差，国家行业管理部门在一些关键问题上大都能够给予及时的导向。在此，笔者仅以其他行业事业单位转企改革的相关政策为例加以说明。

1999年11月26日，建设部、国家计委、国家经贸委、财政部、劳动保障部、中编办联合颁发《关于工程勘察设计单位体制改革的若干意见》（国办发〔1999〕101号），对全国范围内，包括中央管理、地方管理的各级各类勘察设计事业单位，明确了其转企改革的基本原则、实施路径、优惠政策和保障措施，更对转企事业单位的保险对接、价格调节、税收减免等方面做出了具体规定。

然而在地勘领域，时至今日，地勘事业单位改革应不应当有“顶层设计”，究竟应当由谁来担当“顶层设计”，仍处在喋喋不休的争论之中。而其他诸多行业的行业管理部门，从来没有因为“属地”管理而将指导转企改制的责任一推了之。与之相比，地质勘查领域的行业政策、产业政策在理论和实践上至少落后了二十余年。

三、意见建议

第一，在宏观层面，按照社会主义市场经济体制的基本要求构建地质勘查行业的新体制和新机制。围绕担当矿产资源及地质环境保障的基本职责，结合《矿产资源法》的修订和颁布，厘清计划手段与市场手段的配比关系；行业政策、产业政策、部门政策的关系；行政权、财产权、投资权的关系；政府部门、事业单位、企业单位的关系；政府投资与多种经济成分投资的关系。建立起能够适应我国中长期发展战略需要的矿产资源保障体系。

第二，在中观层面，全国统筹规划，确立地勘事业单位改革的时间表和路线图。在理论和政策上明确地勘行业改革与地勘单位改革的辩证关系，赋予行业管理部门指导地勘单位改革的责任，颁布和实施指导全国地勘单位改革与发展的实施意见。坚持中央所属公益性、商业性地勘单位与属地化地勘单位联动，本行业事业单位改革与其他行业事业单位改革相互借鉴，协同各方面政策资源，科学设计、稳步推进、预期完成地勘单位分类改革。

第三，在微观层面，坚持问题导向和结果导向，以及试点先行的工作方法。国家地勘行政管理部门应亲抓改革试点，对地勘单位改革方向迷茫、改革阻力较大、改革成果欠佳的单位进行深度解剖，同时负责协调行业改革与地方改革的矛盾。在东、中、西部地区以及央企所属地勘单位同时抓好试点。结合地勘行业转型升级，技术经济论证充分，历史包袱评估精准，扶持政策匹配合理，待取得试点成功经验后全面推开。

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作者简介：孟琪，1964年10月出生，中共党员。1986年毕业于成都地质学院；北京大学在职研究生学历，理学硕士。地质矿产经济研究员职称。现任辽宁省地矿集团战略发展部部长。主要社会兼职：中国矿联地勘协会副秘书长，学术期刊《中国国土资源经济》编委。研究地勘行业和地勘单位改革发展三十余年，发表相关文章300余篇。。