中国国土资源经济：油气监管部省联动工作现状与改革建议

2020-09-11 14:01:29
来源：中国国土资源经济
作者：文雅萍等
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导读

油气监管即油气资源勘查开采监督管理,是指自然资源部对油气资源勘查开采活动进行的监督和管理行为。油气监管部省联动工作与油气监管方式直接相关，随着油气监管方式从以往油气矿业权年检和督察转变为油气矿业权人勘查开采信息公示，部省联动不断增强。在油气公示信息抽查和实地核查环节，部省两级分工协作，联动显著增强，省级自然资源主管部门发挥了重要作用。自然资源部通过建立公示系统、组织培训和研讨、划拨经费、建立沟通联络机制等方式，有效保障了油气监管部省联动顺利开展。油气监管部省联动中还存在省级油气监管力量有限、部省间数据共享需进一步加强、经费使用有待进一步规范等问题。基于工作实际，文章提出了建立省级油气专家库、完善公示系统、建立健全部省两级联动工作制度、试点向省级下放油气公示信息抽查权限等建议。

本文引用信息

文雅萍，郝江帆，刘启鹏，黄梦曦，高白水，卜小平.油气监管部省联动工作现状与改革建议[J].中国国土资源经济,2020,33（5）:29-33.

多年来国家对油气行业上游一直实行一级管理，即自然资源部一级审批、一级监管的管理模式。近几年，在审批环节，自然资源部在山西、福建、江西、湖北、贵州、新疆等六省区试点委托省级自然资源厅进行煤层气矿业权审批，一级审批权限逐步下放；在监管环节，自然资源部对油气资源勘查开采的监管方式逐步从油气矿业权年检和督察向油气矿业权人信息公示转变，新的监管方式下省级自然资源主管部门较以往更多地参与到油气资源勘查开采监管工作，监管环节也逐渐由部一级主导向部省两级联动转变。

1 油气资源勘查开采监管部省联动基本情况

油气资源勘查开采监督管理（以下简称“油气监管”）是自然资源部及省级自然资源主管部门在油气资源勘查开采过程中，以督促油气矿业权人履行法定义务、促进油气矿业权人对油气资源合理利用、维护油气资源勘查开采秩序为目的，对油气资源勘查开采活动进行的监督和管理行为。部省联动是指自然资源部和省级自然资源主管部门分工协作、联合工作，共同参与完成油气资源勘查开采监督和管理的工作方式。原国土资源部组建后,不断加强对含油气在内的矿产资源的监督管理,出台了相应的监管规章，先后采取了油气矿业权年检、督察、油气信息公示等多种油气监管方式。油气监管部省联动工作内容在不同的油气监管方式下有所区别。

1.1 油气矿业权年检中的部省联动

油气矿业权年检又称年度报告备案，是指油气矿业权人按要求向管理机关上报截止上一年底有效期内油气矿业权在上一年度开展的勘查开采信息，包括《油气矿产资源勘查年度报告》和《油气矿产资源开采年度报告》。年检于2000年前后开始实施，2002年步入正轨，由原国土资源部发文部署并组织实施，省级国土资源厅基本不参与，年度报告信息也只由自然资源部掌握，部省间不联动开展工作。

2016年是油气年度报告备案实施的最后一年，在2016年发布的《国土资源部办公厅关于开展2015年度油气矿业权年度报告备案工作的通知》中明确“将油气矿业权年度报告备案工作调整为矿业权人按规定主动公示勘查开采信息”。

1.2 油气督察中的部省联动

油气督察是指原国土资源部依据《关于建立油气督察员制度的通知》（国土资发〔2001〕93号）和《矿产勘查及油气开采督察员工作制度》（国土资发〔2003〕99号），组织油气督察员和有关工作人员，对油气矿业权项目进行的监督检查。油气督察于2001年开始实施，分为两种形式：一种由原国土资源部主导实施，省级国土资源主管部门基本上以配合业务开展的角色参与督察，部一级监管是主导；一种是由省级国土资源主管部门直接通知部署实施，主要针对本省油气项目，部省联动主要体现在监管资料共享，包括部向省级国土资源主管部门发送年度报告数据，省级国土资源主管部门在督察结束后向部发送督察总结，部不会参与到具体督察环节。

《关于建立油气督察员制度的通知》（国土资发〔2001〕93号）于2016年5月废止，但《矿产勘查及油气开采督察员工作制度》目前仍有效。根据工作情况统计，2016年以后油气督察逐渐减少，其中原国土资源部在2016年赴四川省和重庆市开展了油气和砂石粘土矿重叠矿业权督察及调研，在天津、黑龙江、江西、山东、河南、重庆、陕西等省（区、市）组织了督察。2017年以后自然资源部未再开展过油气督察。

1.3 油气信息公示中的部省联动

2015年9月，为落实国务院全面推行“双随机、一公开”监管模式的要求，原国土资源部印发《矿业权人勘查开采信息公示办法（试行）》（以下简称《公示办法》），在矿产资源领域建立了矿业权人信息公示制度。2017年是全面推进矿产资源勘查开采信息公示工作的第一年，油气矿业权人信息公示是一种新的油气监管方式，也是目前最主要的监管方式。2017年全国共有1704个油气项目参与填报并按要求对外公示，5月原国土资源部按照不低于5%的比例要求，随机抽取了87个勘查开采项目并分配至26个省（区、市），有32个油气项目被列入异常名录并向社会公开。

《公示办法》中明确规定“油气勘查开采项目的抽查，由国土资源部商有关省级国土资源主管部门确定”，在油气信息公示工作开展两年多时间里，部省联动不断增强，省级自然资源主管部门在信息公示实地核查和异常名录管理环节发挥了重要的作用。

2 信息公示监管方式下的部省联动工作现状

2.1 部省两级职责

油气矿业权人信息公示工作由年度信息填报、公示信息抽查与实地核查、异常名录管理等三个环节构成（表1），自然资源部负责管理全国油气矿业权人信息公示工作，省级自然资源主管部门负责管理本省（区、市）行政区域内油气项目的实地核查工作。各工作环节中部省两级职责分工如下表1所示。

2.2 部省联动环节与工作内容

在公示信息抽查与实地核查环节，自然资源部以厅函形式下发全国公示信息抽查工作通知，同时在全国矿业权人勘查开采信息公示系统（以下简称“公示系统”）中向各省（区、市）下达实地核查任务，省级主管部门接到书面通知和系统下发任务后，自行组织实施本省（区、市）行政区范围内实地核查工作，实地核查工作完成后通过公示系统填报《核查情况表》，并在核查结论中提出异常名录建议。在异常名录管理环节，自然资源部确定并公示异常名录后，省级自然资源主管部门负责跟踪油气矿业权人完成整改。

与年检和督察监管方式相比，在信息公示监管方式下，省级自然资源主管部门不再像以往以配合的角色参与，而是以主导角色推动实地核查各项工作实施，并对核查项目是否拟列入异常名录有建议权，部省两级分工协作联动显著增强，部省联动成为推动油气信息公示工作顺利实施的重要手段。

2.3 省级部门组织实地核查做法

2018年5月自然资源部下发《自然资源部办公厅关于下发2018年全国油气勘查开采监督检查计划的通知》（自然资办函〔2018〕281号），将抽取的100个油气勘查开采项目分配至24个省份，要求相关省份按任务分工开展实地核查。2018年自然资源部派员调研了河北、山西、内蒙古、黑龙江、河南、湖南、海南、重庆、四川等省份的实地核查，总结出省级自然资源主管部门组织实地核查的做法。

2.3.1 成立核查组并制定工作方案

省级自然资源主管部门在接到自然资源部下发的全国公示信息抽查工作通知后，根据本省（区、市）行政区范围内核查项目数量多少，成立一个或多个核查组，制定实地核查工作方案并上报部备案。比如四川省在接到部通知后，制定了《四川省国土资源厅关于开展2018年四川省油气勘查开采监督检查工作的通知》。实地核查工作方案包括核查组成员、核查时间、核查内容和工作要求等信息，调研的大部分省份核查组成员通过直接随机和指派相结合方式选定。比如山西省核查组成员包括：山西省自然资源厅及其直属事业单位矿政管理人员1~2名；油气专家1~2名；市自然资源局矿政管理人员1名；油气督察员中随机抽取1名；项目所在地县（市、区）自然资源局工作人员1名（协助工作）。

2.3.2 开展实地核查

实地核查组出发前，由核查组长负责通知油气矿业权人，与油气矿业权人联络沟通行程安排、核查材料准备等事宜。实地核查通常采取室内汇报查阅资料、室外现场检查相结合的方式进行，核查重点是信息公示数据的真实性、准确性。核查结束后，核查组成员进行闭门讨论形成《核查情况表》，与油气矿业权人交流检查结果，双方在《核查情况表》签字或盖章确认。

2.3.3 填报核查结果并提出异常名录建议

省级自然资源主管部门在实地核查结束后，通过公示系统填报和录入《核查情况表》，并做出是否“拟列入异常名录”的结论。在课题组调研的省份中，有5个项目被省级自然资源主管部门建议列入异常名录或不予移出异常名录，包括湖南省1个，河南省2个，广东省2个。自然资源部负责汇总全国核查情况和拟列入异常名录清单。

3 油气资源监管部省联动工作保障

3.1 建立公示系统，统一工作平台

公示系统由自然资源部委托自然资源部信息中心开发建成，系统向油气矿业权人、社会公众和管理机关开放，具有提供油气矿业权人填报年度信息、社会公众查询和投诉、管理机关查询和管理公示数据等功能。自然资源部统一向各省自然资源厅油气监管部门分配和下发管理机关使用权限，在管理机关权限下，部省两级管理机关可以进行查询年度信息、抽查项目、下发抽查任务、上传核查结果等操作。部一级可以查询和管理全国信息公示数据，省一级可查询和管理的是本省行政范围内的公示数据。公示系统加强了部省间的通讯和交流，是油气资源监管部省联动工作顺利开展的重要保障。

3.2 组织培训和研讨

自然资源部每年组织全国油气监管工作人员以培训班和研讨会的形式进行政策讲解和工作交流。从2017年至今，自然资源部先后在克拉玛依、银川和宁波组织了3次全国规模的油气监管工作培训班，在西安、合肥、南京等地召开了4次片区油气监管工作研讨会，培训和研讨大都围绕油气监管相关政策法规、油气专业知识、实地核查程序和要点、油公司内部配合监管的运行机制等与监管工作密切相关的内容开展，对提高油气监管工作成效起到了直接促进作用。

3.3 划拨经费

自然资源部每年以督察员经费的方式向各省转拨油气监管工作经费，各省根据实际情况由自然资源厅财务部门统一管理和使用经费，一般主要用于油气监管工作的人员和差旅支出。

3.4 建立沟通联络机制

组建包括自然资源部、部下属支撑油气监管工作的事业单位、各省自然资源厅油气监管工作人员在内的工作交流群，群内根据实际需要不定期共享油气监管工作相关政策、文件、通知等，有效提高了油气监管各项工作的部署衔接和执行效率。

4 油气监管部省联动存在的问题

4.1 省级油气专业技术监管力量有限，核查人员随机抽取实现难度大

省级油气监管工作人员包括省级自然资源主管部门油气监管职能处室人员和油气督察员，前者人员中大多数专业为非油气矿政管理，油气勘探开发专业的整体比例不高，后者为六届全国油气督察员，目前共有503名，分配到各省的名额有限，且绝大多数油气督察员都属兼职，不可能长期专职于油气监管工作，整体上省级油气专业技术监管力量有限。按照《公示办法》的规定，实地核查应当随机选派核查人员且不少于三人。由于油气专业监管力量有限，大部分省（区、市）都通过随机抽取和直接指派相结合的方式组成核查组，未实现全部随机抽取。

4.2 部省间油气矿业权数据共享需进一步加强

公示系统对省级自然资源主管部门开放《油气资源勘查项目年度信息表》和《油气资源开采项目年度信息表》数据，年度信息表由油气矿业权人填报并公示，信息表中数据的真实性是省级自然资源主管部门实地核查的主要目标。在实际实地核查工作中，核实数据和异常名录判断除了用到年度信息表，往往还需要用到油气矿业权登记数据，而目前在公示系统中未开放矿业权登记数据，给省级主管部门实地核查带来一定的影响。

4.3 督察员经费使用有待进一步规范

目前督察员经费是依据《矿产勘查及油气开采督察员工作制度》（国土资发〔2003〕99号）划拨，制度中规定“部聘任的督察员工作经费应做到专款专用”。但在实际工作中，督察员经费一般由省自然资源厅统一列入省级财政使用，由于未规定明确的经费使用范围、科目和原则，油气监管工作在差旅、劳务费、核查设备购置等方面普遍存在经费使用被动，甚至出现不便动用督察员经费的情况。

5 加强油气监管部省联动的建议

5.1 探索建立省级油气专家库，增加省级油气监管力量

按照专业分类，统一任职要求，建立省级油气专家库，并在此基础上探索与相邻省份专家库联网，不断扩大专家库容量，在较大范围内实行油气专家共享，为充分实现省级核查人员的随机抽取提供保障。定期组织省级油气监管工作人员和油气专家参加培训与交流，不断提高省级油气监管工作人员业务水平。强化对油气专家的管理和考核，制定以鼓励为主的绩效管理机制，调动专家工作积极性，充分利用省级监管力量。

5.2 不断完善公示系统，优化油气监管部省联动平台

在公示系统省级权限中增加除海域外的油气项目矿业权登记信息查询功能，设置登录历史统计和查询日志跟踪，确保数据安全使用；增加油气专家库管理功能，实现油气专家的增加与删除，核查人员的随机抽取，核查人员历史核查任务查询等功能；优化部级权限下的全国油气信息公示状态查询和统计功能，加强部对全国情况的掌握和跟踪。通过公示系统的持续完善，提高部省两级信息共享和联动工作效率。

5.3 健全完善部省两级联动工作制度，加强各项保障

健全完善油气监管部省两级联动工作制度，明确自然资源部以建立制度、制定标准为主要职责，省级自然资源主管部门负责油气监管工作实施，通过制度赋予省级部门油气监管职能权限，提高省级主管部门油气监管工作的权威性和积极性。在制度中明确部省间油气数据共享的内容、途径，信息更新的周期等；在制度中规定经费使用原则和使用范围，具体科目可由省级制定。

5.4 开展试点逐步向省级下放油气公示信息抽查权限，强化省级部门油气监管职能

选取部分省份进行试点，将公示系统中目前由部负责的抽取项目权限交由省级部门负责，试点省份可对油气项目进行随机抽查和专项抽查。目前在自然资源部审批油气矿业权过程中，省级自然资源主管部门在矿业权查重、生态红线查重等环节已经发挥了重要作用。通过下放油气公示信息抽查权限，进一步强化省级油气监管职能，也对省级部门向油气矿业权人提供服务、理顺企地关系起到良好促进作用。