中国国土资源经济：全国砂石土矿山开采管理现状研究

2020-09-08 21:43:57
来源：中国国土资源经济
作者：杨再兴，曾凌云
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导读

砂石资源是人类生产生活中需要的第二大自然资源。近年来，环保政策高压，砂石骨料短缺，价格持续走高，部分重大项目进度受到不同程度影响。砂石资源如何保障国家经济建设需求，成为各相关管理部门的重要任务。砂石土矿山管理建议：加强规划源头管控，持续优化布局；进一步完善矿业权出让审批管理制度；深入推进绿色矿山建设，促进矿业绿色发展；从完善监管机制等方面入手，重塑中国矿业新格局。

本文引用信息

杨再兴，曾凌云.全国砂石土矿山开采管理现状研究[J].中国国土资源经济,2020,33（5）:44-50.

引言

砂石资源是基础设施建设不可或缺、用量最大的材料，是列水资源之后消耗量第二大的自然资源。全世界每年要消耗数百亿吨砂石资源。我国砂石行业早期较为粗放，“多、小、散、乱”问题突出。近年来，在国家不断加强矿产资源管理，尤其是在生态文明建设总体要求指导下，砂石行业经历了转型升级和跨越式发展，各省（区、市）陆续淘汰落后产能，对砂石资源进行优化整合、科学布局，砂石行业正向规模化、集团化、绿色化、生态化方向发展；资源开发利用水平和经营方式持续创新，行业产业链不断延伸。对砂石土矿山的开采管理现状进行分析研究，是自然资源管理部门摸清家底、科学施政的必要工作。

开发利用现状

1.1 审批发证情况

截至2018年底，全国共有有效期内砂石土矿山19610个，约占非油气矿山总数（约4.5万个）的43.58%。

从具体矿种看，砂石土类矿山以建筑石料用灰岩、砖瓦用页岩、砖瓦用粘土、建筑用砂、水泥用石灰岩等矿种为主，这5个矿种矿山数约占砂石土矿山总数的80%（图1）。

图1 不同矿种矿山数量（单位：个）

从发证机关看，砂石土矿山以市、县两级主管部门发证为主，占比超过95%。其中县级发证砂石土矿业权共15012个，约占全国砂石土矿山总数的77%；市级发证共4025个，约占总数的20%；另有约3%为省级主管部门发证。此外，由于历史原因，还有为数不多的由外资企业投资的砂石土矿山，为部级审批登记（图2）。

图2 不同发证机关发证的矿山数量及占比

从生产规模看，2014—2018年，砂石土矿山规模结构持续优化，大、中型矿山占比从9%增至61%，小型和小矿占比则从90.83%减至39%，尤其是小矿占比从34.73%降至3%。截至2018年底，大、中、小型以及小矿分别占砂石土矿山总数的34%、27%、36%、3%，规模化程度显著提高（图3、图4、图5）。

图3 不同规模的矿山数量（截至2018年底）

图4 2014—2018年各规模砂石土矿山数量变化（单位：个）

图5 2014—2018年各规模砂石土矿山占比

从区域分布看，砂石土矿山分布以中西部省份为主，其中，贵州、云南、四川、新疆、江西、甘肃、内蒙古、山西、广西、陕西等10省份的砂石土矿山占全国砂石土矿山总数的7成以上（图6）。

图6 各省（区、市）矿山数量（单位：个）

1.2 近五年来开发利用情况

近年来，随着生态环保和安全生产要求的不断提高，在新出让矿业权减少的同时，大量露天开采的砂石土矿山到期不予延续和政策性关停，我国砂石土矿山总数数量持续减少，从2014年6.3万余个矿山减至2018年底的约2万个，减少了69.2%（图7）。其中，灭失的砂石土矿山多为安全环保能力差的小型矿山和小矿。

图7 2014—2018年砂石土矿山数量变化（单位：个）

随着矿山总数大幅减少和矿山生产经营规模化、自动化、机械化、信息化水平不断提高，砂石土矿山从业人数同步大幅减少，从2014年的116.39万人减至2017年的67.58万人，4年净减少41.93%（图8）。

图8 2014—2017年砂石土矿山从业人员数量变化（单位：万人）

从工业生产总值来看，由于矿山数量持续下降，原国土资源部统计的2015年砂石土矿山工业总产值较2014年有较大幅度下降。但在环保高压下砂石矿产品市场价格上涨，2016年以后，工业总产值逐步回升，2017年（由于统计滞后，暂缺2018年产值数据）为近四年的最高值，达到2242.6亿元，较2016年同比增长40%（图9）。

图9 2014—2017年砂石土矿山工业生产总值（单位：亿元）

1.3 市场供需情况

近五年来，全国砂石骨料需求总体稳定，但受供给端压缩影响，价格呈持续上涨趋势。据统计，2018年全国砂石骨料消费量为200亿吨，同比增长8.7%，超过历史最高值（2014年186.9亿吨）。而同期登记发证的露天砂石土矿开采量只有37.9亿吨，受各项管控措施限制，河沙、海砂产量相对较少。此外，还有一部分供应来自于工程建设项目挖掘自用以及其他矿山剥离物综合回收利用。随着生态文明建设的深入推进，中央加强环保督查，国务院部署开展露天矿山综合整治和自然保护区矿业权清理，大量不合规不达标的砂石矿山被关停，同时重点区域限制投放新的露天开采砂石土矿业权。在总需求稳中有升的情况下，砂石骨料供给相对不足，造成了砂石价格的持续上涨。2013年以来，砂石价格年均上涨约20%，2018年局部地区涨幅达100%。

管理政策

2.1 持续优化矿业权布局

2005年以来，原国土资源部会同相关部门在全国先后开展矿产资源开发秩序整顿规范和矿产资源开发整合专项行动，矿产资源开发布局明显优化。为建立长效机制，2011年原国土资源部全面实施矿业权设置方案制度，全国编制入库2000余份砂石土类矿产矿业权设置方案，对5万余个砂石土类矿产采矿权进行了统筹布局。2015年，矿业权设置方案纳入矿产资源规划，在规划中设“矿业权设置区划”专门篇章，对矿产资源勘查开发布局进行细化安排，矿业权合理布局的长效机制得以建立并不断完善。

2.2 推进矿业权市场化配置，完善出让收益管理

2017年2月，中办、国办联合印发实施《矿业权出让制度改革方案》，改革方案明确了用3年左右时间建成“竞争出让更加全面，有偿使用更加完善，事权划分更加合理，监管服务更加到位”的矿业权出让制度改革目标。2017年开始，在山西、福建、江西、湖北、贵州、新疆6省（区）开展试点。目前，矿业权出让制度改革试点正有序推进。按照改革方案要求，砂石土等简单矿产不得以协议方式出让矿业权，必须全部采取招标、拍卖、挂牌等市场化方式出让，同时通过完善矿业权合同管理和加强矿业权市场化监管，营造了更为公开公平的市场环境。

2017年4月，国务院印发《矿产资源权益金制度改革方案》，将探矿权采矿权价款调整为矿业权出让收益，探矿权采矿权使用费整合为矿业权占用费，矿产资源补偿费并入资源税，矿山环境治理恢复保证金调整为矿山环境治理恢复基金。2017年6月，财政部、国土资源部联合印发《矿业权出让收益征收管理暂行办法》（财综〔2017〕35号），进一步细化矿业权出让收益管理，明确了矿业权出让收益的征收机关、出让收益确定、征收方式、缴款程序、收支管理、日常监管等方面内容。目前，大部分省（区、市）已出台了矿业权出让收益基准价相关制度。

2.3 完善矿业权交易及审批登记管理制度

为落实国务院“放管服”改革要求，进一步完善矿业权审批管理制度，2017年原国土资源部先后印发了《关于印发<矿业权交易规则>》的通知》（国土资规〔2017〕7号）、《关于进一步规范矿产资源勘查审批登记管理的通知》（国土资规〔2017〕14号）、《关于进一步规范矿业权申请资料的通知》》（国土资规〔2017〕15号）和《关于进一步完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》（国土资规〔2017〕16号）4个规范性文件，进一步规范矿业权交易行为，规范和完善探矿权新立、延续、变更、保留、注销，采矿权划定矿区范围、新立、延续、转让、变更、注销审批管理，大幅减少矿业权申请资料。其中，与砂石土类矿产直接相关的是，不再允许砂石土类矿产采矿权以协议方式扩大矿区范围和变更开采矿种。

2.4 提升矿业权监管服务水平

2015年10月，原国土资源部印发《矿业权人勘查开采信息公示办法（试行）》（国土资规〔2015〕6号），要求矿业权人应于每年一季度通过“矿业权人勘查开采信息公示系统”填报上年度勘查开采信息，并向社会公示。省级国土资源主管部门进行随机抽查。对未按要求填报或隐瞒真实情况，以及未履行法定义务或履行法定义务不到位的，列入异常名录或列入严重违法名单并向社会公示，并对相关的矿业权申请审批等事项予以限制或禁入。同时，各级矿业权登记管理机关通过“全国矿业权出让转让公示公开系统”向社会公开矿业权出让转让和审批相关信息。自然资源部通过在线监管和接受社会监督等方式，加强对各级登记机关出让审批行为的监测监管，并建立了定期通报制度，纠正了一批违法违规行为，管理服务水平不断提升。

2.5 积极推进绿色矿山建设

2011年以来，原国土资源部先后开展四批绿色矿山建设，建成661座国家级绿色矿山。2016年，联合环保部等5部门印发《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》（国土资发〔2016〕63号），推动建立制度完善、责任明确、措施得当、管理到位的矿山地质环境恢复和综合治理工作体系。2017年，联合财政部等6部门印发《关于加快建设绿色矿山的实施意见》（国土资规〔2017〕4号），明确了构建部门协同、四级联创的工作机制，加大政策支持，加快绿色矿山建设进程，力争到2020年，形成符合生态文明建设要求的矿业发展新模式的总体目标。2018年6月，自然资源部发布9个行业绿色矿山建设标准，其中就包括《砂石行业绿色矿山建设规范》。

存在的问题

3.1“多、小、散”布局大有改善，但需进一步加强

近几年来，砂石土矿山规模结构持续优化，大中型矿山占比逐年提高，小型矿山（小矿）数量占比已下降到4成左右，“多、小、散”布局不合理现象治理效果明显，但需进一步加强。全国砂石土矿山平均生产规模，从前几年的仅约6万吨/年，增加到了约24万吨/年，开发利用总体水平提升明显。但存在显著的区域发展不平衡现象，东部、经济较发达省份的规模化、集约化开发利用水平相对较高，如安徽平均生产规模达117万吨/年；而青海、甘肃、内蒙古、黑龙江等中、西部省份平均生产规模都在10万吨/年以下，青海仅约5.7万吨/年。

3.2 出让审批制度还需进一步完善

一是砂石土矿审批参照重要矿种管理，审批程序和要件仍相对较多，资料准备和审批周期较长，要件编制成本相对较高；二是一些地方招拍挂出让程序还不规范，有的以招商引资为名干预矿业权出让，设置不合理的前置条件，影响资源市场化配置；三是对于工程建设动用砂石土资源的差别化管理政策还需要进一步完善；四是相关管理有待进一步衔接，采矿权出让后还需经多部门审批，并涉及用地用林等相关权益的处置，存在竞得矿业权后难以进场开发的现象。

3.3 破坏生态环境问题仍较突出

由于小型矿山仍相对较多，履行义务的能力较弱，一些矿山企业“重开采、轻保护”观念较重，开采技术手段相对落后，开发利用总体粗放，对矿区生态环境影响较大，生态保护不到位，土地、植被破坏现象仍较突出。同时，由于矿山环境治理恢复实际所需费用往往超出采矿权人缴存的矿山地质环境治理恢复保证金，一些矿山企业片面追求经济利益，矿山开采后治理恢复环境的积极性、主动性不高，所缴保证金又不足以完成环境治理恢复，造成矿山环境治理恢复责任难以落实到位。

3.4 监管“一刀切”现象影响砂石市场稳定

在中央持续加强环保督查的高压态势下，一些地方在执法实践中出现了“一刀切”、追求效率、忽视程序要求的现象。有的地方政府对砂石矿山采取一律关停的“一刀切”政策，在关停违规矿山的同时，一些具有合法手续符合环保要求的矿山也被关停，既影响矿业权人合法权益的实现，也不利于维持砂石市场的稳定。

对策措施

4.1 加强规划源头管控，持续优化布局

指导地方在编制市县级矿产资源规划中，重点谋划好砂石土资源的合理布局和开发利用。从数量上，根据资源赋存特点、市场需求条件，合理设定采矿权投放数量、进度和产能规模；从空间上，综合考虑地方经济发展、基础设施建设、地理交通条件、生态环境保护等因素，合理设置砂石土资源集中开采区、允许开采区、备选开采区；从产能上，根据砂石行业相关技术标准合理设定最低生产规模门槛；从环保上，明确矿山开发环境准入和生态保护修复要求。

4.2 进一步完善矿业权出让审批管理制度

一是鼓励地方按照“放管服”要求，根据砂石土资源特点及管理实际，合理调整下放矿业权审批权限，进一步优化审批程序，合理简化审批要件，提高审批效率；二是充分发挥市场决定性作用，进一步严格控制砂石土矿协议出让，全面推进竞争出让，鼓励地方探索完善“净采矿权”出让制度；三是进一步完善工程建设动用砂石土资源等特殊情形采矿权出让和办理采矿登记手续的具体规定。

4.3 深入推进绿色矿山建设，促进矿业绿色发展

以原国土资源部等6部门印发的《关于加快建设绿色矿山的实施意见》和自然资源部新发布的《砂石行业绿色矿山建设规范》为指导，推动构建部门协同、四级联创的绿色矿山建设工作机制。新建矿山按照绿色矿山标准建设，生产矿山加快改造升级逐步达标。加大用地、用林、用矿、财税、金融等相关政策支持力度，加快砂石行业绿色矿山建设进程，建立绿色、安全、高效的砂石行业发展新模式。

4.4 完善监管机制，维护良好开发管理秩序

一是采取信息化手段，加强对各级矿业权登记管理机关出让审批登记行为的监测监管，及时提醒纠正违规管理行为；二是严格落实矿业权人勘查开采信息公示制度，以异常名录和严重违法名单为抓手强化社会监督；三是建立健全县、乡、村三级执法监察网络和“天上看、地上查、网上管、群众报、视频探”的全方位、立体式执法监管机制；四是加强与水利、经信、公安、应急、环保、工商、林业等相关部门的协调联动，建立地方政府主导、相关部门配合联动的共同监管长效机制。