油气行业民间资本准入状况及问题研究

2020-09-07 17:29:52
来源：中国国土资源经济
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原标题：油气行业民间资本准入状况及问题研究——以油气体制改革为研究背景

导读

油气体制改革方案实施以来，油气勘查开采、储运、油品炼制、城市燃气等环节涌入了一批民间企业和民间资本，促进了油气行业的市场竞争。但当前油气行业民间资本进入还面临着政府准入管制未能充分促进市场作用发挥和混合所有制改造中政府作用尚不清晰两个主要问题。针对这两个问题，应正确发挥政府作用：促进油气行业市场准入政策的公平透明，简化行政审批制度以鼓励民营企业进入；在混合所有制改革中，应对行政权力进行隔离，避免其直接干预产权活动，明确政府在混合所有制中的角色，使混合行为具有更多的民事和商事属性。

本文引用信息

时颖.油气行业民间资本准入状况及问题研究[J].中国国土资源经济,2020,33（5）:24-28.

油气行业的发展对保障我国经济建设具有极其重要的战略性意义，目前我国国内油气生产严重不足，油气对外依存度高。中国石油企业协会发布的《中国油气产业发展分析与展望报告蓝皮书(2018—2019)》显示，2018年，我国石油对外依存度逼近70%，天然气对外依存度升至45.3%。近年来，“油荒”“气荒”现象频繁出现。而且，油气行业绩效低，国有石油公司与国外石油公司相比，竞争力相对较弱。为此， 2017年5月21日，中共中央、国务院印发《深化石油天然气体制改革的若干意见》（以下简称《意见》），对油气行业进行改革。《意见》在油气产业链各环节布置了相应的改革任务，其中鼓励民间资本进入，打破油气行业垄断，成为保障油气供应安全、提高油气行业生产要素效率、促进产业结构优化的重要手段。因此，本文对油气体制改革以来油气行业民间资本准入状况及问题展开研究，抛砖引玉，以期对同行的研究稍有裨益。

油气体制改革以来油气行业民间资本准入状况

《意见》出台后，又出台了一些深化、细化《意见》措施的政策，如2017年6月中共中央办公厅、国务院办公厅《矿业权出让制度改革方案》，2019年3月中央全面深化改革委员会第七次会议正式审议通过了《石油天然气管网运营机制改革实施意见》，这些政策都是以《意见》作为制定依据。因此，本文主要就《意见》内容展开分析。

《意见》以相当大的篇幅规范“市场准入”，提出要在油气勘查区块实行竞争性出让制度，允许符合准入要求并获得资质的市场主体进入；提出要在油气中游实现管输和销售分开，完善油气管网公平接入机制，油气干线管道、省内和省际管网均向第三方公平开放，允许合法的经营者平等进入管网。《意见》要求深化国有油气企业改革，鼓励具备条件的油气企业发展股权多元化和混合所有制，在当前现存的油气行业中打破油气企业内部（主要是石油公司旗下的油气企业）国有资本垄断的资本结构，为民间资本创造了更多投资油气行业的途径。结合《意见》内容，也限于篇幅，本文所探讨的民间资本准入方式仅限于以直接投资方式进入的准入方式，包括以独资或与其他资本新设企业的方式进入，以持股国有油气企业、出资某一油气项目等方式进入两种，不包括投资者以其资本购买公司股票、债券等并收取利息的间接投资方式。

油气体制改革要以挖掘内涵式发展潜力为核心，推进产业结构优化，促进油气行业持续健康发展。《意见》实施以来，油气行业各环节扩大了民间资本的进入。油气体制改革前，油气上游勘查开采环节、中游管道输送环节处于高度垄断的市场结构。1998年油气行业重组后形成了中石油、中石化、中海油三大上下游一体化油气公司，三大公司基本上覆盖了全国的含油气盆地。目前，主要由中石化和中石油两家公司垄断了我国陆上油气勘查开采业务，中海油则拥有海上油气的对外合作勘查开采专营权，形成了油气上游勘查开采环节的垄断。在中游油气管道运输环节也形成了以中石油为主，中海油、中石化共同垄断的寡头垄断格局。以天然气输送管道为例，中石油控制着西气东输系列天然气管道、中缅油气管道、涩宁兰复线天然气管道、陕京二线天然气管道、陕京三线天然气管道等，中石化控制有川气东输、青宁管道等，中海油控制了全部海底输气管道、东方洋浦海口输气管道、海口文昌输气管道等。相比较而言，目前竞争性最强的下游成品油炼制、城市燃气环节向民间资本开放程度较高。以城市燃气环节为例：各省（直辖市）都有区域性的天然气公司，如北京燃气集团有限责任公司、陕西燃气集团公司、上海燃气集团有限公司等；跨区域的大型运营商主要有香港中华煤气有限公司、华润燃气控股有限公司、中石油昆仑燃气有限公司、中国燃气、新奥能源等五家公司。城市燃气环节形成了多家企业竞争的垄断竞争结构。

2017年《意见》出台后，国家油气体制改革实践不断推进。2017年1月，新疆油气区块向社会公开挂牌出让。2019年7月，国家发展改革委、商务部发布的《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2019年版）》施行，油气上游勘查开采环节允许民企和外资单独进入，并引入了一些其他市场主体，如北京能源集团有限责任公司、东营宝莫石油天然气勘探开发有限公司、海城市石油机械制造有限公司等民营企业，也极大地促进了石油公司在油气勘查开采环节的相互合作，如中石化、中石油和中海油加大了合作开采力度。2019年7月，中石油和中石化就塔里木盆地、准噶尔盆地和四川盆地签订了联合研究框架协议，共涉及双方探矿权81个、总面积约30.58万平方公里。在油气管输、储存环节，《意见》出台前，国家已多次出台政策，鼓励社会投资进入油气管输、储气库设施、LNG接驳站建设。2014年国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》中，鼓励社会资本投资油气管道项目，支持各类社会主体按照标准和规划投资建设LNG接收站、油气储备库等基础设施。2018年10月，由香港中华煤气、中盐金坛盐化有限责任公司合作建设的港华金坛储气库宣布正式投产。2018年8月, 北京燃气、中国燃气、新奥能源共同参股并成立黑龙江省天然气管网公司,同年9月,华润燃气、中华煤气作为战略投资者参股山西燃气集团, 共同建设山西省天然气管网。2018年10月，新奥能源舟山LNG接收站成为首个由国家能源局核准，民营企业投资、建设和管理的大型液化天然气（LNG）接收站。2018年国家发改委加快推进天然气基础设施互联互通重点工程建设，民间资本的进入对促进天然气管网设施互联互通起到了十分重要的作用，极大地缓解了气荒问题。下游成品油炼制和城市燃气环节民营企业的市场占有率不断提高，如恒力集团、新奥集团、盛虹控股集团有限公司、山东东明石化集团有限公司等民企实力增长强劲。2019年5月，民营企业成为新增炼油产能的主力，如大连恒力石化和浙江石化一期工程两个2000万吨/年级别的“巨无霸”项目接连投产，成为促进我国炼油质量和能力升级的主力军。

当前油气行业民间资本准入所面临的主要问题

《意见》明确了油气体制改革的总体思路。《意见》提出“深化石油天然气体制改革，要……，正确处理好企业、市场、政府之间的关系，发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用……”，这是完成新一轮油气体制改革各项任务，也是鼓励民间资本进入，打破油气行业垄断结构的核心要求。油气体制改革的目标是发挥市场决定性作用，实现这一目标的关键是要明确政府作用的范围、作用的方式。明晰了这一关键问题，企业自然会根据市场的信号进行决策、生产、交易等行为。因此，要处理好企业、市场、政府三者的关系，发挥市场在资源配置中的决定性作用，核心在于发挥好政府作用，而当前涉及到油气行业民间资本准入，政府作用发挥不尽合理。

2.1 政府准入管制未能充分促进市场作用发挥

《意见》提出在油气勘查开采、油气进口、油气加工三个环节实行准入管制，为平等准入规则替代身份壁垒，引入新的市场主体设定了公平的准则。如在油气上游打破了以往的垄断格局，在资源配置上实现市场门槛统一设置和统一保护，为社会资本的进入提供了平等的机会。根据《意见》的内容，政府关于市场准入的作用主要体现在市场准入政策的制定与实施准入监管等方面。但当前准入规则不够透明，政府审批制度仍然阻碍着民间资本的进入。以天然气进口环节为例，我国是天然气第一大进口国，其中液化天然气（以下称“LNG”）进口量与进口速度都呈快速增长状态，而LNG接收站数量明显不足。截至2019年初，国内投运LNG接收站21座，其中17座归属三大石油公司，民企进口LNG时需协调接收站窗口期，且须排位于石油公司排产计划之后，导致民企难以获得接收站使用协议，2017年三大石油公司的LNG接收站并无一例第三方准入。当前LNG接收站的数量及第三方准入进展状况，导致民间资本LNG进口业务由于缺乏接收站而受阻。根据《国务院关于发布政府核准的投资项目目录（2016年本）的通知》(国发〔2016〕72号)，进口液化天然气接收、储运设施：新建（含异地扩建）项目由国务院行业管理部门核准（即国家能源局），其中新建接收储运能力300万吨及以上的项目，由国务院投资主管部门（即国家发改委）核准并报国务院备案。但关于LNG接收站的市场准入规则并不透明，各项条件的内容并不清晰，民间资本投资接收站时需要将各种事项交由不同的行政部门审批。LNG接收站审批程序复杂，需要先经国家发改委审批同意LNG项目开展，关于其中涉及到的土地占用情况、征地补偿、征地拆迁移民安置等问题，还需要经过自然资源局等不同部门分别审批，陆上LNG接收站码头还要通过交通局审批，浮式LNG接收站则归海洋局审批，并经省级政府对项目报告进行审批，最后得到国家发改委的核准批文。漫长审批流程下的等待、部门间地理距离带来的奔波以及审批流程不够透明都对企业进入市场形成阻碍。

2.2 混合所有制改造中政府作用尚不清晰

油气行业属于管制行业，较之一般行业，政府对油气企业的管制体现在诸多方面。在混合所有制改造过程中，石油公司旗下诸多油气企业以混合所有制形式建立新的市场主体或者改变以往企业的资本所有权性质，进而引入民间资本，改变了国有资本高度控股的资本结构。从我国油气行业早期发展来看，产业组织、市场结构、产业配套扶持等无不在政府主导下完成，政府作为主导性角色引领并开创了油气行业从无到有，一直起着资源配置的决定性作用。政府推动油气产业重组、兼并时，主要采取了行政化方式，如1998年油气行业重组主要就是依靠政府推动。政府推动重组兼并的资产规模达到8500亿。当前深入推进混合所有制是在维持国有资产主导地位的基础上，在油气行业引入市场机制、促进绩效提高的最好方略，利于打破油气企业中国有资产体量过大的格局。本次混合所有制改造的时代背景已经与1998年有了显著不同，企业的独立市场主体地位、商业属性明显加强，而且油气体制改革的目标是发挥油气行业中市场的决定性作用，如果再以政府行政命令作为依据，显然不符合时代发展的背景。本次混合所有制改造过程中重视发挥企业自主性，中石油的西气东输管道部分资产引资，中石化引资完成的销售公司重组等混合所有制改造都是由企业自主进行的。但由于石油公司是处于重要行业和关键领域的商业类国有企业，油气企业布局、国有资产保值增值等问题关系到国家根本利益，在混合所有制改造中必须保护油气企业中的国有资产产权安全和油气行业稳定持续发展，政府必然要对混合所有制改造过程和混合后的企业发挥作用。同时，产权安全保障也是鼓励民间资本投资的基础和前提，财产权被行政权力削弱、吞噬是社会投资者最担心的问题，这一切都与政府的作用发挥直接相关。因此，政府如何发挥作用，需要认真把握。

关于民间资本准入过程中更好发挥政府作用的建议

在民间资本准入问题上，要更好发挥政府作用，需要完善政府管制，以政府管制促进市场机制发挥作用；还需要在混合所有制改造过程中，约束政府权力，确保企业自主权，使政府成为企业行为的引导者和产权安全的保护者。

3.1 完善政府管制，以政府管制促进市场机制发挥作用

在油气行业民间资本准入中，政府管制要起到促进市场机制发挥作用的效果。首先，要清晰民间资本准入中政府与市场的关系。油气体制改革的目标是要使市场在资源配置中起到决定性作用，油气行业民间资本准入过程也应体现市场作用。关于政府与市场的关系有诸多研究，一般认为政府应在市场失灵处发挥作用，但这一理论更宜用于交易关系和市场竞争秩序维护，因为在交易关系和竞争关系中不公平竞争、质量低劣等问题时有发生，依靠市场本身难以发挥作用，政府发挥作用的空间和发挥作用的方式比较容易把握。但民间资本准入关系到市场结构的调整，很难确定市场何时失灵，也难以判断市场失灵的外在表现。关于政府对市场到底有怎样的作用，笔者认为日本学者青木昌彦的“市场增进论”比较适用于市场结构调整的情境，即政府可成为内在参与者，进入经济体系之内解决市场失灵。在油气行业民间资本进入时，政府在许多情形下必须进入经济体系内部，如在油气管道实施环节，政府需要对油气管道输送项目的投资、建设、施工标准和安全性进行审批，每一个环节都需要符合政府相关标准，显然政府作用已深入到经济活动内部。因此，以“市场增进论”理解政府在民间资本进入时的作用比较合理。其次，要处理好政府管制与竞争机制的关系。在民间资本准入环节，政府主要以市场准入规则制定、行政审批等方式发挥作用。市场准入规则制定是产业政策，应符合促进竞争的原则。我国已将竞争政策定位为基础性经济政策，包括产业政策在内的其他经济政策应贯彻其理念，2015年以来诸多国家政策已经明确了这一认识，国家出台文件要求建立产业政策的公平性、竞争性审查机制，如2016 年国务院发布《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，将与产业发展、招标投标、资质标准等事项相关的规范性文件、政策等都纳入公平竞争审查范围内。油气行业市场准入规则出台时，应遵循竞争性要求，如在LNG接收站建设中，将分散于不同政府部门的审批条件进行整合，建立起公平透明的市场准入规则，允许民间资本公平进入。而对于具体行政审批事项，2013年以来许多地方进行了一站式行政中心改革，设立行政审批中心，“为企业提供注册、投资、资质资格审核、国税地税缴纳等项目的‘一站式’审批”服务，不断进行着以弱化审批监管和为企业松绑为目标的行政审批制度改革。笔者认为，应尽快建立公平透明的油气行业准入政策，并在行使审批权的相关行政机关之间进行信息联通和流程简化，鼓励民间资本进入。

3.2 清晰混合所有制中的政府作用

在油气行业混合所有制改造中，应坚持的原则是：需要政府发挥作用的环节，如进行全行业、宏观性安排等事务，政府依法发挥作用，企业能够做到做好的事情则应交给企业。笔者认为，首先，在混合所有制改造中应清晰政府作用，将政府定位为企业行为的引导者，行业改革措施的制定者，退出具体事务管理，专心解决其中可能出现的全局性问题，如提出混合所有制改造的指导方针和基本原则，完善国有资产监管制度，保护产权安全等。国资委不再以行政文件对企业兼并重组进行行政干预，只以股东身份对油气企业混合所有制改造行使表决权等权利，将混合的主体角色交还油气企业，使油气企业享有混合所有制改造方案制定、合作对象与合作方式选择等自主权。其次，应厘清政府在混合所有制企业中的国有资产所有者地位。混合所有制改造时产权安全有保障，能够为合作各方提供信心保障与稳定预期，直接关系到混合所有制改革的成败。保护产权安全，一定要清晰政府在混合所有制企业中的国有资产所有者地位。要做到这两点，一是要对行政权力进行隔离，大石油公司应尽快建立新的国有资产管理体制，即国资委—国有资产投资、运营公司—油气企业三级管理体制，由国资委对国有资产的产权布局作出规划，对国有资产的产权安全进行监管。油气企业中由于国有资产代表人的权利不再具有行政性，企业严格按照股权规则行使产权，社会资本的产权安全更有保障。二是要进行法人内部治理融合。真正完成混合所有制改造，需要以产权混合带动不同市场主体资产、人员等资源的重组。从资本混合到法人内部治理融合，这需要借助完善的公司治理方能得以实现，因而要合理设计油气企业的法人治理结构。在企业董事会和经理聘任中，适度增加其他非国有资本股东代表的比例，这样不仅可以保障其他非国有资本的安全性，更重要的是可以发挥私有产权因产权明确而产生的有效激励与约束机制，保证企业决策过程的科学性，真正实现“混合”的优势。并且，政府应在产业孵化、优势产业扶植、要素使用等方面，给混改企业带来公平竞争的市场环境和应有的支持,促进混合所有制改革的顺利进行。