新形势下深化矿产资源管理改革的思考和建议

2020-08-28 17:58:03
来源：中国国土资源经济
作者：曾凌云
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——面向治理体系和治理能力现代化的视角

导读

文章梳理分析了党的十九届四中全会关于推进国家治理体系和治理能力现代化部署对矿产资源管理改革提出的新要求，总结了近几年来矿产资源管理改革主要举措和进展，从面向治理体系和治理能力现代化的视角，针对管理实践中存在的问题，提出了完善我国矿产资源领域安全、经济、生态文明治理体系及行政审批制度体系等进一步深化矿产资源管理改革的政策建议。

本文引用信息

曾凌云.新形势下深化矿产资源管理改革的思考和建议[J].中国国土资源经济,2020,33（7）:24-28.

2019年10月，党的十九届四中全会对推进国家治理体系和治理能力现代化作出了全面部署，为各领域推进治理体系和治理能力现代化指明了方向。有学者从统筹推进“五位一体”布局的角度就自然资源领域落实四中全会精神提出了建议。就矿产资源领域来说，近几年来陆续开展了矿业权出让制度改革、油气勘查开采体制改革、矿产资源权益金制度改革、矿产资源储量管理改革、地质勘查资质管理改革等一系列重大改革。2019年12月，自然资源部印发《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号），对有关改革成果措施进行推开落实。目前，学界尚无将党的十九届四中全会精神和矿产资源管理改革新进展相结合推进矿产资源治理体系和治理能力现代化的相关研究成果，笔者试对党的十九届四中全会新要求和矿产资源管理改革进展进行梳理分析，在此基础上对新形势下深化矿产资源管理改革提出了有关思考和建议。

1 推进国家治理体系

和治理能力现代化

提出了新要求

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），全文分为15个部分，对我国政治、经济、文化、生态、军事、外交等各领域推进治理体系和治理能力现代化作出了明确部署，提出了具体要求。笔者认为至少有以下四个方面对矿产资源管理改革提出了新要求。

1.1 推进“放管服”深化行政审批制度改革方面

《决定》第五部分对深化行政审批制度改革提出了明确要求，其中关于深入推进“放管服”，厘清市场、政府和社会关系，激发各类市场主体活力等具体要求为矿产资源管理改革指明了方向。多年来，自然资源部（原国土资源部）通过压减审批事项、简化审批登记要件和流程、推进审批登记信息化建设等方式持续深入推进矿产资源领域“放管服”改革，取得了显著成效，但对照中央要求和群众诉求，仍然存在矿业权审批登记要件较多、审查周期较长、各级自然资源主管部门联审信息化程度不高等问题。下一步，在推进矿产资源管理改革中需重点就矿业权出让登记、资源储量管理、地质勘查活动监管等方面持续深入推进“放管服”改革，激发矿业市场活力。

1.2 加快完善社会主义市场经济体制方面

《决定》第六部分有关“完善公平竞争制度”“实现要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平”等具体要求，以及2020年3月《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》对深化要素市场化配置改革进一步提出的系列要求，对于深化矿产资源领域资源配置改革具有重要指导意义。近几年来中央部署开展的矿业权出让制度改革、油气勘查开采体制改革，是在矿产资源领域充分发挥市场配置资源决定性作用的重要举措，有效提升了矿产资源配置效率，自然资规〔2019〕7号文件将竞争性出让矿业权进一步推开，下一步需对照中央要求，细化矿业权出让组织、交易、成交有关规定，完善矿业权公平竞争制度。

1.3 完善国家安全体系方面

《决定》第九部分就完善国家安全体系提出了明确要求，指出要统筹发展和安全，要以经济安全为基础。习近平总书记曾指出，国家安全体系涵盖11种安全，其中与矿产资源密切相关的有经济安全、资源安全、生态安全，因此矿产资源安全是国家安全的重要组成部分。当前，我国矿产资源安全治理体系还存在监测预警机制不健全、监测范围不全面不系统、矿产资源国情调查刚起步、矿产资源差别化调控政策体系不完善等问题。按照中央完善国家安全体系有关要求，下一步要从完善资源形势及资源家底监测体系和差别化政策调控体系等方面深入推进管理改革。

1.4 深入推进生态文明建设方面

《决定》第十部分就严格生态保护、资源高效利用、生态保护修复、严明责任制度四个方面明确了具体任务，提出了统筹划定落实“三线”、健全资源节约集约循环利用政策体系、统筹山水林田湖草一体化保护和修复等具体要求。当前，矿业权区块设置规避生态红线等各类禁止勘查开采区域的核查机制还需进一步完善，绿色勘查及绿色矿山建设标准的完善及落实有待深入推进，矿山环境治理恢复还主要以地质灾害防治、土地复垦等单要素方式进行，生态保护修复的整体性和系统性欠缺。按照《决定》要求，下一步需从矿产资源布局、配置、勘查、开采、修复等各环节全面落实生态文明建设要求，推动我国矿业以更高水平绿色发展。

2 矿产资源

管理改革的新进展

《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号）综合吸收了矿业权出让制度改革、油气勘查开采体制改革和储量管理改革阶段成果，改革措施涉及矿业权管理和储量管理两方面。在矿业权管理方面，可总结为三方面内容：一是全面推进矿业权竞争出让。非油气矿产除稀土、放射性矿产及国务院批准的重点建设项目，及已设采矿权深部或上部同类矿产等特殊情形外，一律以招标、拍卖、挂牌方式公开竞争出让矿业权。油气矿产继续推进探矿权竞争出让试点。对砂石土等直接出让采矿权的矿产实行“净矿”出让。二是调整矿业权出让登记权限，实行同一矿种同级管理。自然资源部负责石油、烃类天然气、页岩气、天然气水合物、放射性矿产、钨、稀土、锡、锑、钼、钴、锂、钾盐、晶质石墨14种重要战略性矿产的矿业权出让、登记；战略性矿产中大宗矿产由省级自然资源主管部门负责，其他矿种由省级及以下自然资源主管部门负责。三是完善矿业权登记具体规定。开放油气勘查开采市场，净资产不低于3亿元人民币的内外资公司均有资格按规定取得油气矿业权；油气矿业权实行探采合一制度；探矿权首次登记期限延长至5年，每次延续时间为5年，延续时须按规定缩减面积。中央或地方财政出资勘查项目不再新设置探矿权。在矿产资源储量管理方面，可总结为两方面内容：一是改革矿产资源储量分类。将矿产勘查分为普查、详查、勘探三个阶段，并相应调整了储量分类。2020年3月，固体矿产资源储量分类国家标准及油气矿产资源储量分类国家标准发布。二是简化矿产资源储量评审备案及占用登记管理。矿产资源储量登记书内容纳入评审备案管理，评审备案范围缩小为探转采、采矿权变更矿种与范围、油气探明地质储量、其他采矿期间资源量发生重大变化的、建设项目压覆重要矿产等情形，其他情形政府部门不再评审备案。

此外，矿产资源领域生态文明建设、权益金制度改革、地质勘查资质管理改革等也取得积极进展和阶段性成果。一是生态文明建设方面。2018年公布了9项绿色矿山建设行业标准及1项绿色勘查团体标准。2019年底完成了第五批556个矿山的国家级绿色矿山遴选；同年出台了《自然资源部关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》。2012—2017年连续6批发布334项矿产资源节约与综合利用先进适用技术，2019年调整更新为360项。2020年1月发布了第九批共31个矿种“三率”最低指标要求，2012年以来已累计发布77个矿种“三率”最低指标要求。二是权益金制度改革方面。2017年4月国务院印发《矿产资源权益金制度改革方案》后，财政部会同原国土资源部等部门先后印发了《矿业权出让收益征收管理暂行办法》《关于取消矿山地质环境治理恢复保证金建立矿山地质环境治理恢复基金的指导意见》《关于进一步明确矿业权出让收益征收管理有关问题的通知》等文件，细化完善矿业权出让收益制度，建立矿山环境治理恢复基金制度。三是地质勘查资质管理改革方面。2017年9月国务院取消地质勘查资质审批后，原国土资源部印发了《关于取消地质勘查资质审批后加强事中事后监管的公告》。2019年自然资源部就《地质勘查活动事中事后监督管理办法（征求意见稿）》和《地质勘查活动事中事后监督管理办法实施细则（征求意见稿）》两次公开征求社会意见，正在进一步修改完善。

3 面向治理体系和治理能力

现代化深化矿产资源

管理改革建议

对照前面梳理的推进国家治理体系和治理能力现代化对矿产资源领域提出的新要求及实践中存在的问题，结合矿产资源领域各项改革具体举措和进展，提出如下深化矿产资源管理改革建议。

3.1 构建和完善我国矿产资源安全治理体系

(1)建立完善我国矿产资源监测预警体系。“十三五”期间，我国已开始探索建立对战略性矿产监测预警机制，开展国内外矿产品供需和资源形势分析，初步建立了预警指标、安全临界值及综合评价模型，取得了阶段性成果。建议下一步，一是要强化监测成果应用，建立战略性矿产监测预警报告制度，及时有效支撑政府决策，建立风险处置预案，进一步增强我国应对矿产资源供给风险的防控应对能力。二是拓宽矿产资源监测预警范围，除战略性矿产以外，对其他重要矿产及普通建筑用砂石土类矿产等，也要开展监测预警，提升矿产资源全面支撑我国经济持续健康发展的保障能力。三是要“点、线、面”相结合，在做好矿产资源供需形势监测分析的同时，加强对矿业全产业链及整个国民经济基本面的系统监测分析，提升监测预警成果的科学性、针对性和有效性。

(2)建立完善矿产资源调查评价及储量动态监测体系。摸清能源资源家底既是保障国家经济安全的需要，也是统筹资源开发与生态保护的重要基础。一是着眼于提高“增量”，加强战略性矿产、紧缺矿产等资源基础性、公益性调查评价，增加经济可采的战略性矿产资源储量，提升国内资源保障能力。二是着眼于摸清“存量”，在总结已有试点经验的基础上，全面开展矿产资源国情调查，摸清我国矿产资源占用、未占用和潜力状况，准确掌握国内资源供应能力，进行全面技术经济评价，盘活资源存量、提升资源利用和供给效率。同时，开展保护区内矿产资源、压覆矿产资源、能源资源基地、国家规划区矿产、战略性新兴矿产等专项调查，摸清矿产资源空间布局，为妥善处理资源开发与生态保护提供决策支持。

(3)不断完善差别化的矿产资源调控政策体系。不同的矿产资源的战略地位、资源禀赋、经济价值、工业用途、供需结构等均有较大差异，应进一步完善差别化政策，基于监测成果对不同矿种进行更加精准的调控和监管。对铁、铜、铝、锰、钾盐等紧缺矿产，及锂、钴、晶质石墨等战略新兴产业矿产，建议从基础调查、矿业权设置、矿业权出让与登记、资源税费征收等方面出台相互衔接的全方位的鼓励勘查开发政策，努力提升国内资源保障能力；对稀土、钨、萤石等传统优势矿产，优先考虑国内尖端产业需求，与工信、商务、海关等部门做好衔接，更合理地调控开采总量，加强出口监管；对煤炭等产能过剩类矿产，继续严格控制新增产能，推动转型升级，坚决淘汰落后产能，有序退出过剩产能；对普通建筑用砂石土类矿产，简化管理程序，依据市场供需情况精准快速调整投放数量和进度，更好地保障经济健康可持续发展。

3.2 完善矿产资源领域经济治理体系

(1)在矿产资源配置方面，按照自然资规〔2019〕7号文件要求不断深化矿业权出让制度和油气勘查开采体制改革，强化市场配置资源的决定性作用，更好发挥政府作用。一方面是在矿业权出让中，充分发挥市场配置资源的决定性作用，进一步规范矿业权出让市场，优化完善交易流程，保障矿业权竞争出让过程的公开、公平、公正。另一方面是在矿业权出让前，更好发挥政府作用，建好矿业权出让项目库，细化完善“净矿”出让规定，做好与用地、用海、用林、用草等相关审批事项的衔接，探索建立涉及其他民事权益的协调处置机制，确保矿业权人顺利进场开展工作。

(2)在矿产资源有偿使用方面，不断完善矿业权出让收益、矿业权占用费等制度。一是完善矿业权出让收益管理制度，在客观总结评估矿业权出让收益制度实施以来的成效和问题，广泛听取地方自然资源主管部门、矿山企业、行业律师、业内专家等各方意见基础上，会同财政部进一步厘清矿业权出让收益、资源税、矿业权占用费的法理关系，区分不同矿种、勘查风险、资源储量、服务年限等进一步细化完善矿业权出让收益征收方式（按价或按率）和征收标准（基准价），同时妥善解决新旧制度衔接问题。二是加快出台矿业权占用费管理制度，建立动态调整机制，加强经济调节作用。

(3)在矿山生态修复方面，不断完善矿山环境治理恢复基金制度。跟踪矿山环境治理恢复基金制度执行情况，抽查矿山企业基金的建立、提取、使用、公示情况，评估矿山环境治理恢复成效，针对存在的问题对矿山环境治理恢复基金制度及时进行调整完善。

3.3 完善矿产资源领域生态文明治理体系

建立完善矿产资源布局、配置、勘查、开采、修复各环节有机衔接的矿产资源领域生态文明治理体系。

(1)在布局环节，落实生态保护优先原则，科学编制新一轮矿产资源规划，优化矿业权设置区划。把矿产资源规划编制放到整个国土空间开发利用与修复的大局中来，加强与国土空间规划的有机衔接，在矿业权区块设置的源头上规避生态红线和永久基本农田等禁止勘查开采区域。

(2)在配置环节，即矿业权出让、登记中，以矿业权设置区划、基础性地质调查成果等为依据，在会同相关部门联合踏勘的基础上做好矿业权出让项目库建设，避免矿业权范围与各类禁止勘查开采区域重叠，在矿业权登记环节要核查登记范围是否符合生态保护要求。

(3)在勘查开采环节，有序推进绿色勘查项目示范、绿色矿山和绿色矿业示范区建设，及时总结可复制、能推广的矿产资源绿色勘查开发新模式、新机制、新制度。跟踪评估绿色勘查指南和绿色矿山建设标准实施成效及存在的问题，适时推动标准完善和提高标准层级，增强标准刚性约束力，并严格监督标准落实。

(4)在生态修复环节，落实“山水林田湖草是一个生命共同体”理念，推动“矿产资源开发利用方案”和“矿山地质环境保护与土地复垦方案”合并编制，统筹资源开发与生态修复全过程。以合并后的方案为依据，落实好矿山环境治理恢复基金制度，实现资源高效、绿色开发和矿区生态环境的整体保护和系统修复。

3.4 完善矿产资源领域行政审批制度体系

以“放管服”改革为重点，完善矿产资源领域行政审批制度体系，不断提升管理效能和服务水平。

(1)深入推进矿业权登记要件简化。多年来，原国土资源部、自然资源部持续推进矿业权登记要件简化，但仍存在部分缺乏法律法规依据、可由部门内部获取或因后续监管需求而加载申请要件的情况。建议按照上文梳理的行政审批制度改革要求，结合矿产资源管理改革进展及矿业权管理实际，持续深入推进矿业权登记要件精简。如删减探矿权登记中的矿业权出让收益缴纳、矿产资源勘查实施方案评审、申请人资质等相关申请要件，改为内部审查；删减采矿权登记中的矿山地质环境保护与土地复垦方案评审意见等后续监管的申请要件。

(2)细化落实储量管理改革有关“放管服”举措。针对自然资规〔2019〕7号文件取消矿产资源储量登记事项和缩小矿产资源储量评审备案范围的改革要求，建议制定矿产资源储量登记书内容纳入评审备案管理的具体规定，明确不再纳入政府评审备案的探矿权保留、变更矿种，探矿权和采矿权延续、转让、出让，划定矿区范围，查明、占用储量登记，矿山闭坑，以及上市融资等环节矿产资源储量评审的方式及要求，与矿业权登记要件做好衔接。充分发挥行业协会作用，指导建立完善矿产资源储量评审市场服务体系，维护行业良好秩序。

(3)完善地质勘查资质审批取消后对地质勘查活动的事中事后监管。加快出台《地质勘查活动事中事后监督管理办法》，明确各级自然资源主管部门对地质勘查活动的监管对象、监管职责、监管方式及惩戒措施等具体操作性内容，将地质勘查活动事中事后监管落到实处，为维护地勘行业良好秩序提供保障。