澳大利亚大宗矿产资源政策新动向及其影响

2020-08-26 11:45:29
来源：中国国土资源经济
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导读

2017年以来，澳大利亚先后出台一系列新的大宗矿产资源政策研究报告和具体举措，形成了新的比较完备的矿产资源政策框架。总的趋势是澳大利亚矿业向需求驱动转型，主要目标是拥有世界上最先进的资源部门，吸引世界上全产业链的资本投入，创造更多就业，带来更大繁荣，改善环境管理，增加社区参与，更好地提升澳大利亚在全球矿产资源市场的主导者地位。在大宗矿产资源贸易方面，澳大利亚视中国为首要的合作伙伴。在吸引矿业发展投资方面，澳大利亚视中国为重要的资本来源。针对澳大利亚矿产资源政策新动向，中国应当及时分析研判，扩大正面积极影响，抵消负面消极影响，在此基础上深化与澳大利亚的矿产资源勘查开发合作。

本文引用信息

余韵，杨建锋.澳大利亚大宗矿产资源政策新动向及其影响[J].中国国土资源经济,2020,33（7）:41-46.

澳大利亚是全球矿产资源的重要供应者，也是中国矿产资源进出口贸易的重要伙伴。澳大利亚是联邦制国家，矿产资源管理权限主要在州一级。但铀矿、海上矿产的管辖权由联邦负责，同时，所有矿产的贸易政策等亦由联邦负责。近期，澳大利亚联邦政府为了保持矿业的全球竞争力，促进资源财富最大化，出台了一系列新的国家矿产资源政策性报告和具体举措，总的趋势是澳大利亚矿业向需求驱动转型，鼓励投资矿产勘查新区，发现新的勘查机会，刺激新的重大发现，在巩固原有大宗矿产开发的同时，重点关注清洁能源和关键矿产，延长产业链，增加价值链。研究澳大利亚矿产资源政策调整动向及其对中澳矿产资源领域合作的影响，具有一定的现实意义。

1 澳大利亚矿业向

需求驱动转型的基本背景

数十年来，澳大利亚利用自身资源禀赋和地理优势，占据了全球矿产资源市场主导者地位。

1.1 澳大利亚矿产品出口额占出口总值70％以上

澳大利亚是世界铁矿石、冶金煤、氧化铝和铝土矿主要出口国，黄金、动力煤和液化天然气出口排名世界第二，铀和锌产量世界第三。2005—2018年，澳大利亚矿业共投入7200亿澳元，占同期澳大利亚总投资的比重超过40％。直接就业人数增加一倍多，从2005年的10.4万人攀升到2018年的25.58万人。2016—2017年度，澳大利亚矿业企业共缴纳121亿澳元公司税和112亿澳元矿产权利金。

2019年6月，澳大利亚《资源和能源季刊》数据显示，2018年资源部门增加值占澳大利亚GDP的8.8％。2018年矿产品出口额占澳大利亚商品出口总值的73％。预计2019年澳大利亚矿产品出口额将创2780亿澳元新高，2020年将持续增加达到2850亿澳元。

1.2 澳大利亚拥有关键矿产储量和产量优势

2019年澳大利亚公布了24种关键矿产清单，对于全球市场来说，澳大利亚具有中等到高等的资源潜力和生产能力。澳大利亚锂资源储量居世界第三位，是全球最大锂生产国，2018年锂产量占全球总产量的43%。稀土元素资源储量世界排名第六，稀土产量世界排名第二，而且有许多稀土矿床尚未开发。钴、锰、钽、钨和锆资源丰富。

1.3 澳大利亚处于矿业创新和技术突破的前沿

澳大利亚开发了许多世界第一的技术，拥有世界上效率最高的矿山，物流和远程操作创新改变了西澳大利亚州铁矿石行业。澳大利亚率先推出近海天然气资源开发，新技术迅速进入市场，Prelude液化天然气设施使两个小型近海天然气资源得以开发。

澳大利亚矿产资源研发能力强，拥有世界级采矿工程学校以及联邦科学和工业研究组织（CSIRO），像METS Ignited、西澳大利亚矿产研究所和Mining公司，已成为新工艺和新技术孵化器。许多矿产资源服务企业开发和应用创新方案，与政府支持的增长中心、研究中心以及大学合作，提供全球矿业行业所需的技术与服务。

澳大利亚在勘探、采掘和加工设备与工程服务以及合同采矿、矿山软件产品和相关设备方面均处于世界领先地位。世界上60％的采矿计算机软件是澳大利亚开发的。澳大利亚采矿设备、技术和服务部门（METS）直接或间接雇佣了50多万名员工。

1.4 澳大利亚大陆2/3面积未做过矿产勘查工作

澳大利亚资源潜力很大，但是2007—2016年新发现的矿床，大部分规模较小，且多数是由资源总体贫乏的初级勘探公司在已知的成熟成矿区带所发现的。全球矿产资源需求的增长，为在澳大利亚开发新的矿产资源提供了机会，有许多尚未开发的地区可能会显著提高资源储量。

澳大利亚建立东海岸煤层气（CSG）产业是近期一个新的例子。昆士兰州CSG产业蓬勃发展，过去十年中在格拉德斯通的三个新的液化天然气项目投资超过600亿美元。此外，西澳大利亚坎宁盆地具有发现新的天然气和石油的巨大潜力，未来澳大利亚90％的页岩气、40％的致密天然气和80％以上的页岩油储量可能出自这一区域。

北领地Beetaloo盆地拥有世界一流页岩气资源储量。昆士兰州加利里盆地确定了超过290亿吨煤炭资源储量。Great Australian Bight是澳大利亚最大的边境盆地，拥有巨大的石油和天然气潜力。Canning和Browse盆地拥有巨大的石油和天然气潜力。西澳大利亚州帕特森省和弗雷泽山脉，北领地和昆士兰州麦克阿瑟盆地以及昆士兰州伊萨山地下区域，都显示出一系列矿物的巨大潜力，包括黄金、基金属和关键矿产。

1.5 澳大利亚的全球资源供应存在三类竞争对手

在澳大利亚矿产资源政策视野中，认为有三类竞争对手。一是传统资源供应国。如加拿大，正通过更好地发挥矿产资源优势而将自己重塑为具有全球竞争力的投资目的地。二是低成本的矿产品供应国。或因其资源禀赋容易获得资源，或地理上更接近市场，可能更具成本竞争力。三是新技术新工艺带来的竞争者。如在新的或颠覆性页岩油和页岩气技术支持下，美国已崛起为能源出口国。中国也成为澳大利亚关键矿产的主要竞争者。

综上所述，虽然澳大利亚具有许多矿产资源优势，但其敏锐发现目前全球矿产资源需求正在发生深刻变化，传统资源和关键矿产的竞争出现了一些新情况新形势。作为全球矿产资源的重要供应者，澳大利亚认为必须积极向需求驱动转型，适应全球矿产资源需求的新变化新趋势，方可保持优势，提升竞争能力。这成为澳大利亚矿产资源政策新动向的前提条件和基本背景。

2 澳大利亚矿产资源

政策调整的总体框架

2017年以来，澳大利亚先后出台《2017—2022年国家矿产资源勘查战略》《释放澳大利亚未来发展机遇路线图》《揭开澳大利亚未来油气产业发展机遇的路线图》《澳大利亚采矿设备、技术和服务行业战略》《“资源2030”工作组报告》《澳大利亚国家资源政策声明》和《澳大利亚关键矿产战略（2019）》，形成了新的比较完备的矿产资源政策框架。

2.1 澳大利亚矿产资源政策调整的重要性和必要性

上述研究报告认为，澳大利亚以前的战略、政策和制度存在的主要问题是，缺乏连贯和协作的长期规划以及改革的举措来推进资源部门的持续发展。

一是澳大利亚的政策监管和项目审批效率低下且难以操作，给矿业公司增加了财务和时间负担。澳大利亚采矿业的监管，州和联邦立法、标准和程序各种各样。大约有150部法规和50多个机构监管石油工业。

二是澳大利亚资源税收的主要目的是确保社区从自然资源中得到适当的回报。而资源部门的资本密集性和长期性特征，意味着资源税和矿产权利金必须稳定，并具有国际竞争力，以此来鼓励投资。

三是澳大利亚缺乏高质量储量限制和阻碍了生产。21世纪以来，澳大利亚已知矿产资源储量以及许多矿产品产量没有增长，金、铜、镍和锌的全球市场份额显著下降（图1）。

（数据来源：澳大利亚工业、创新与科学部）

图1 澳大利亚部分矿产品的储量和产量统计

2.2 澳大利亚矿产资源政策调整的出发点和目的地

澳大利亚矿产资源政策调整的主要目标是：拥有世界上最先进的资源部门，吸引世界上全产业链的资本投入，创造更多就业，带来更大繁荣，改善环境管理，增加社区参与，更好地提升澳大利亚在全球矿产资源市场的主导者地位。

澳大利亚认为，矿业吸引外国投资和人力资本，有助于发展新的工业和技术，鼓励澳大利亚的对外和贸易政策朝着主要客户所在的印度洋—太平洋地区重新调整。随着新的国际竞争加剧，发现和开发国内新的高质量资源储量越来越具挑战性，未来几十年的成功将取决于两个关键因素：一是推动改革，采取创新和协作的办法，应对资源部门面临的挑战和机遇，通过规划和优先的战略性长期研发来确定新的解决方案；二是具有国际竞争力的商业环境和监管环境，鼓励和帮助资源部门。资源部门的增长，预计将来自更多的数据使用和分析、人工智能与自动化相结合、先进采矿技术的部署以及专门技术的商业化。

2.3 澳大利亚矿产资源政策调整的推动力和关键点

澳大利亚认为，成功的矿产资源开发需要各地各级政府的共同承诺和共同努力，很少有矿产资源开发项目在单一管辖区域或单独法规下顺利运作。实现澳大利亚矿产资源政策调整目标，需要各地各级政府与更广泛资源部门的共同合作和共同参与。

澳大利亚新的矿产资源政策框架，主要有五个方面内容：一是矿产资源开发应有助于公共收入，并为土著居民和托雷斯海峡岛民提供就业机会；二是新的政策和法规应考虑更广泛的社区需求和利益；三是外国投资仍然是开发澳大利亚资源的重要手段；四是必须创新技术，保持竞争力，并改善生态环境；五是澳大利亚矿业的成功依赖于比竞争对手更智能、更安全、更清洁、更高效的举措。

澳大利亚新的矿产资源政策框架的关键点：一是创新技术，提高资源部门的安全性、生产力和竞争力；二是协作解决矿业行业面临的挑战，通过规划和研发来确定新的解决方案；三是运用社交媒体和数字信息平台，赢得公民和社区的信任。

3 澳大利亚促进矿业

发展的若干政策措施

3.1 对资源部门的未来进行精准定位

澳大利亚建立战略层面的部长级顾问团，推动改革，促进资源部门维护长远的国家利益，实现2030年成为世界上最先进和最成功资源部门的目标；负责就当前出现的和长期的挑战及其对策，提供咨询意见；推动采矿、石油和天然气以及资源设备、技术和服务部门之间的合作；重视资源部门的研发工作，包括但不限于涉及地球科学、矿产勘探、环境管理、创新技术以及关键矿产等领域的研发工作。

澳大利亚政府委员会能源理事会根据战略层面部长级顾问团的建议和《国家资源政策声明》的要求，商定并领导资源部门的国家战略改革议程，提升澳大利亚矿产资源设备、技术和服务部门的能力。制定资源部门政策规章的基准，执行矿业的最佳监管，解决与国际竞争力有关的问题。改进规划过程，确保矿业的可持续性，为经济建设和社会发展提供可靠、负担得起的原材料。

3.2 巩固优势与吸引投资

增强澳大利亚矿产品出口能力，在环境管理和复苏经济、资源设备、技术和服务部门以及高等教育方面发挥优势，创造国际资本投资澳大利亚矿业的机会。制定澳大利亚矿产资源投资目录，联邦和各州政府提供公益性地球科学数据，实施全新的矿产勘查投资吸引计划，并向全球推介。

3.3 着力发现和开发新的矿产资源

推进联邦政府勘查激励计划，实施“资源数据战略”，推进数据收集和分析合作，改善地球科学、环境和遗迹数据的范围与保管，改进数据访问和可发现性。修订澳大利亚统计局的数据采集分类，更好地统计和量化草根勘探支出。

建立对《澳大利亚揭开覆盖层倡议》的联合资助机制，研究提高覆盖层下的勘探成功率。确定专门机构，负责推动《澳大利亚揭开覆盖层倡议》的执行和落实，扩大“为未来而勘探”计划，使之成为陆上和近海的一个重要行动，查明拥有资源潜力的地区，降低勘探投资的风险，提高勘探计划的效率。

推进矿产勘探合作研究中心倡议（MinExCRC），促进新盆地与地质省的优先开发，包括政策、信息和投资服务的协调，鼓励基础设施的共同远景规划，尽可能有效地发展盆地和地质省，促进电池产业和关键矿产国内增值举措的实施。

3.4 构建有实力的社区

在现有基础上，制定全面可信的社区参与的最佳实践准则与标准，包括土著和托雷斯海峡岛民就业和技能发展。

政府、地方理事会、工业界和社区合作实施综合的长期的可持续性规划，促进资源依赖地区的经济多样化，提升应变能力。

调查与资源活动相关的乡村和区域个人生活、工作、企业选址，以及运营的财政投入与管理状况，包括附带福利税和区域税收奖励。

促进资源部门的经济和社会效益，为支持社区和民众提供长期动力。通过资源产业的“倍数效应”，以及源自资源部门长期战略规划的积极的社会和经济红利来实现。

提高社区对国家资源部门可能产生的其他收益的认识，对矿产资源的贡献进行公众宣传教育，培养社区对资源部门的积极情绪。

3.5 改善环境绩效

制定全国通用的办法，强化环境管理，包括持续的矿山生命周期修复、近海作业退出、早期闭坑规划和遗留场址管理。精简管理程序，为陆上和近海环境评估和审批创建一站式服务。

作为《环境保护和生物多样性保护法1999》的一部分，完善“重大影响”定义、水触发功效、生物多样性补偿机制。建立国家数据库，用于储存、管理和分发环境、生物多样性和遗迹的数据。制定流域和景观规划与项目审批的整体办法，考虑累积影响，促进水和土地等资源的共享。

以安全并对环境影响最小化的方式，提供扎实的公益性地球科学数据，使之作为科学决策依据，并减少“勘探足迹”。公益性地质调查数据集可为监测环境提供基准信息，包括时间序列卫星图像、数字高程模型、地球物理数据集、水文模型、地球化学数据库、土壤模型和地下水信息。

3.6 劳动力和技能的培训

协调大学和职业教育（VET）层级对地球科学和其他矿产资源重点课程的培训。支持矿业员工更新和提高技能，培养持续学习的能力，包括提高资源部门对所有工人的吸引力和增加妇女在资源部门的就业。

提高社会各界对资源部门包括采矿、石油和天然气、资源设备、技术和服务部门及其相关经营领域的认识与理解，为土著和托雷斯海峡岛民社区制定培训计划，针对其独特的文化和学习风格，为资源部门最大限度地增加合格的员工。

3.7 整合能力

组建跨部门的研究中心，重点是向资源行业传递所需的应用地球科学信息，以便更好地勘探覆盖层。继续发展澳大利亚世界领先的采矿设备、技术和服务业，进行能力整合，促进所有利益相关者之间的深度合作，对地球科学及其影响进行有效的针对性交流。

实施《揭开覆盖层倡议》，使澳大利亚矿产勘查取得新的进展。包括来自各方面的专家、矿业行业及其支持组织、地质调查机构、学术界包括大学和澳大利亚联邦科学和工业研究机构（CSIRO）、采矿设备、技术和服务部门（METS）和相关的联邦创新合作研究中心（CRC），建立共同的矿产资源战略愿景，使得矿产勘查取得跨越式进展。

3.8 推进规制改革

政府间委员会能源理事会与各州和北领地政府合作，改进环境审批流程，减少新的资源开发项目的监管负担。官员高级委员会（SCO）解决法律障碍、资源开发土地准入、矿产资源/储量报告和产量报告等问题。地球科学工作组、地球科学信息委员会制定全国统一的地球科学与勘探数据标准，确保这些标准与新兴技术相适应。

4 澳方政策调整对中澳

矿产资源领域合作的影响

第一，在大宗矿产资源贸易方面，澳大利亚视中国为首要的合作伙伴。澳大利亚对中国出口能源和大宗矿产品总额从1990年的2亿澳元升至2018年的900亿澳元（约616亿美元），比例从1%升至40%左右。2018年对中国能源和资源出口占澳大利亚贸易出口总额的21%，占澳大利亚GDP的比重达6%。澳大利亚新的矿产资源政策继续强调保持原有能源和大宗矿产品出口优势，对中澳矿产资源贸易合作具有正面的积极影响。中国从澳大利亚进口的铁矿石和煤炭等产品，在国际市场上非常丰富，可选择性很强。对此，中国应当让澳大利亚认识到，买卖双方地位是平等的，买方也有自己的主动权和话语权。中澳双方应当秉持互惠互利原则，促进中澳双边矿产资源贸易持续稳定发展。

第二，在吸引矿业发展投资方面，澳大利亚视中国为重要的资本来源国。当前，中国与澳大利亚在矿产资源领域的合作已经取得双赢成果。中国天齐锂业公司在澳大利亚泰利森锂业公司拥有51%的股份，已在奎纳纳建立年产能2.4万吨氧化锂的工厂。澳大利亚新的矿产资源政策重点强调更好地发挥澳大利亚作为投资目的地的优势，对中资企业投资澳大利亚矿业具有正面的积极影响。对此，中国应当与澳大利亚相关机构开展合作，主要是加强与澳大利亚在地球科学和地质调查方面的全面合作、在矿产资源储量分类等技术标准方面的专项合作。

第三，在全球关键矿产供应方面，澳大利亚视中国为主要的竞争对手。澳大利亚新的矿产资源政策，突出强调澳大利亚的目标是成为全球关键矿产的主要供应商。澳大利亚与美国频繁互动，在中美关键矿产战线选择支持美国，将影响全球矿产资源特别是关键矿产的地缘政治格局，使中国在全球关键矿产领域的控制能力和话语权面临挑战，这对中澳关键矿产领域合作具有负面的消极影响。对此，中国应当提出建设性的良性竞争与合作共赢的主张，明确表达中方需要成为澳大利亚关键矿产领域的合作者，而不是“零和游戏”对手。必须确保中国在由关键矿产引发的地缘政治和经济贸易博弈中占据有利位置，在此基础上深化中国与澳大利亚的矿产资源勘查开发合作。