城市土地再开发产权处置与利益分配机制研究—基于深圳市三个案例

2020-08-03 15:44:38
来源：中国国土资源经济
作者：陶娟
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原标题：城市土地再开发产权处置与利益分配机制研究——基于深圳市三个案例的实证

导读

受到国土空间生态安全格局和土地资源的刚性约束，盘活存量土地的再开发日益成为解决城市空间发展瓶颈的重要手段。深圳市土地再开发的影响因素主要包括参与主体及其角色演变、开发方式、产权关系、利益平衡分成等。文章在分析这些因素影响机理的基础上，指出未来城市土地再开发需要关注的几个方面：(1)明晰产权，完善“政府引导、市场配置、公众参与、利益共享”的土地再开发机制；(2)鼓励村民与开发商形成利益共同体；(3)转变土地收益分配制度观念，完善公服配建。

本文引用信息

陶娟，吴箐，杨忍.城市土地再开发产权处置与利益分配机制研究[J].中国国土资源经济,2020,33（4）:56-62.

0 引言

城市土地再开发，是对原用地性质、结构类型因城市功能转型、空间布局调整而需要进行功能性置换升级的活动过程，即对土地的二次利用。近年来，受到国土空间生态安全格局和土地资源的刚性约束，盘活存量土地日益成为解决城市空间发展瓶颈的重要手段。与增量土地利用不同，存量土地往往伴随着土地产权、地上附着物等各种利益关系交织等变动带来的土地产权流转变更以及利益再分配博弈，因此，土地再开发行为存在一定程度的复杂性和困难。

目前，学术界对城市土地再开发研究主要集中在城市土地再开发模式与途径、产权结构与收益分配、政策制度等方面。全国各地区土地再开发过程中通过退二进三、房屋置换、旧城改造、企业改制、土地租赁、三旧改造等路径盘活了大量存量土地，促进了存量土地的二次开发；并结合实践提出了土地置换、城市更新、土地整备、整村统筹、农村集体土地入市等多元化、多渠道的土地二次开发模式。部分已有研究认为土地二次开发受制于产权处置和利益分配。我国城市土地增值收益分配机制本质是权利的界定与分配，有什么样的权利架构就有什么样的土地利益，而分配实质上就是土地产权权能在各产权主体之间的再配置，因此明晰的产权是收益分配科学化的依据。同时学者们分别从城市政体理论、公共选择、利益博弈等视角研究了土地再开发的政策制度、物质空间、模式与途径、利益冲突、综合整治、运行机制等。

整体而言，现有研究主要注重对个体实践经验的总结，相对忽视了城市土地再开发的产权处置和利益分配过程中复杂主体间利益博弈关系，而产权处置与利益分配机制的优化是推进城市土地再开发的关键。本文根据科斯“产权界定越清晰，越能够降低交易成本”的有关产权理论，结合深圳市有关土地再开发政策出台的关键节点，分析深圳不同时期土地再开发实例，围绕着再开发过程中利益冲突和产权等问题探讨其背后机制及影响因素，提出利益分配和明晰产权的优化方向，推进城市土地再开发进程。

01 深圳城市土地再开发案例分析

从1999年开始，深圳即开始探索土地再开发途径，到2014年，全市土地再开发面积约3150.91万m2，其中以旧村改造为多，占比达79.20%（2495.56万m2）。旧村改造中又以改为商业住宅用地居多，占比为74.51%。深圳以旧村改造为代表的土地再开发时间久、跨度大、类型多，对其模式与机制的研究具有重要价值。

1.1 渔民村案例：“政府主导开发+村民自主建设”方式

1.1.1 基本情况

渔民村重建计划起于1999年，罗湖区政府将渔民村的旧村改造写入2000年《政府工作报告》，重建方案于2001年出台，历时三年后于2004年完工。改造前共有原村民33户，建私房33栋、旧厂房2栋、单身公寓1栋，总用地面积约2.23万m2，建筑面积约4.25万m2，容积率为1.91，多数为7～8层，每栋建筑之间间距小，通风采光条件差；改造后建筑容积率为2.98，总建筑面积为6.65万m2，有11栋12层建筑、1栋20层建筑，其中住宅面积为4.36万m2，商业面积为0.23万m2，其他建筑面积为2.06万m2。

1.1.2 土地再开发流程分析

土地再开发方式为整体拆除重建，旧村改造为高档商品住宅小区。在此过程中，政府是主导者、规划者，统一规划但不出改造资金，村集体是实际的改造者，成立股份公司并负责改造工作，改造资金全部来自于村民自筹与抵押贷款。具体流程如图1所示。

图1 渔民村土地再开发流程关系图

1.1.3 产权关系重构

从图1得知，原村民的宅基地、村集体土地的集体所有权依据“特区内土地所有权统征为国有”政策统变为国有用地，村集体保留规划红线内征地返还的企业工商用地、公用设施与宅基地的使用权，即经过改造，原集体土地所有权变为国有土地所有权，意味着土地可以直接入市交易，村民在改造后，可以获得商品住宅使用权、收益权，除了规划红线内的土地使用权，村民不再拥有其他用地的任何权益。

1.1.4 利益平衡分成

对于村民来说，没有获得直接的货币补偿，得到的是每户拥有12套住房，户均面积1320m2，在补交地价后，村民的所有住房都能够领取房产证，可以出租也可进入市场买卖，这使得村民获得了土地增值收益。对于政府来说，没有花大钱改善了城中村内外交通状况，使基础设施与城市接轨，实现了建筑面貌与城市的协调，优化了市容环境，同时把旧村建制纳入到城市社区管理。

1.2 菜屋围案例：“政府指导+开发商建设+村集体（村民）招标出让”方式

1.2.1 基本情况

2003年罗湖区组织完成《蔡屋围金融中心区改造规划方案》，深圳市京基房地产开发有限公司通过招标获得开发权，2007年进入拆建阶段，2011年4月京基100大厦正式封顶。改造前建筑容积率为4.17，用地面积约为3.60万m2，拆除旧房建筑面积约15.00万m2；改造后建筑容积率为12.33，建筑总面积约达60.24万m2，包括拆迁赔偿住宅物业、办公楼、酒店、商业楼群等形式。

1.2.2 土地再开发流程分析

蔡屋围金融中心区改造是政府引导、通过公开招标的方式引入有实力的开发商（京基房地产开发有限公司），由开发商主导完成旧村改造。政府是政策制定者和利益协调者，给予开发商一定的政策优惠；开发商是土地再开发的主导者，负责旧村拆除重建、与村民谈判拆赔、安置拆迁、提供改造资金，建设回迁房、商品房建设与出售等；村集体（村民）是集体土地、宅基地提供者。具体流程如图2所示。

图2 菜屋围土地再开发流程关系图

1.2.3 产权关系重构

通过土地再开发，原村民的宅基地、村集体土地的所有权依据“特区内土地所有权统征为国有”政策统变归政府所有，原村民失去集体土地所有权，获得“拆一补一”的回迁安置商品住宅使用产权，同时村集体获得部分商业用房的使用权，通过招标开发商获得国有土地使用权、建设权和改造后对商业及住宅处置权，产权关系被细分。

1.2.4 利益平衡分成

京基公司与蔡屋围村民、村集体补偿方式为：①产权置换。按1∶1拆赔比置换京基100商品房，村民除了自住，还可把剩余住宅进行出租。②货币补偿。按现状建筑面积，补偿价格为6500元/m2，独栋楼且选择现金补偿的面积等于或超过120m2的，另行补贴30万元；面积小于120m2，另行补贴标准为2500元/m2，给予过渡期内租金补偿以及搬迁费补偿；村集体获得6.25万m2高档物业；罗湖区政府获得土地出让金收入，10.94万m2的基础设施与公共服务设施用地；开发商通过提高建筑容积率，获得了建筑面积28.56万m2的金融、商业、酒店等商业服务设施增值收益等。蔡屋围区域再开发后，片区物业价值普遍得到提升，据统计，村民房屋出租租金比改造前涨了近3倍，村集体原有物业出租收益每年大约1800万元，改造后其高档物业出租的租金收益可达6000万元，提高了3.3倍，实现了村民、村集体、政府分享土地增值收益的多赢结果。

1.3 岗厦村案例：“政府引导+开发商建设+村集体股份公司+村集体（村民）多方协同竞争”方式

1.3.1 基本情况

2006年深圳福田区政府、岗厦村股份有限公司和中标的金地集团签订了框架性协议，正式推动岗厦河园片区整体改造，至2009年，金地集团与岗厦河园片区完成补偿签约，签约率达91.25%。改造前建筑容积率为3.20，用地面积约16.41万m2，总建筑面积为52.5万m2；改造后建筑容积率为4.50，用地面积为15.16万m2，建筑总面积为68.20万m2，包括住宅23.15万m2（还建19.00万m2），商业20.47万m2（还建5.70万m2），办公22.51万m2，公共配套2.09万m2。

1.3.2 土地再开发流程分析

岗厦村改造过程中，政府作为管理者，主要负责政策制定、项目规划报批、报建、在建工程监督等；岗厦村作为被改造主体，主要是再开发土地的提供方，同时，村集体以入股的方式成立村股份公司作为村集体经营性组织，主要负责收集、整合所有村民的意愿，代表村民与开发商进行改造拆迁谈判，村民利益保障等工作；金地集团（开发商）作为土地再开发的实施者，主要负责旧村拆除重建、与村股份公司谈判拆赔、安置拆迁、提供改造资金，建设回迁房、商品房建设与出售等具体流程如图3所示。

图3 岗厦村土地再开发流程关系图

1.3.3 产权关系重构

由图3可知，政府获得原集体村民的宅基地与集体建设用地所有权；村民返还物业初始登记时将取得商品房房产证，村民获得的返还物业可在市场上自由转让流通。对于村集体还建物业中的商业部分，成立项目公司，以项目公司的名义登记产权，还建物业的业主按面积的比例分配股权，并以股权的形式入股，对还建物业享有使用权；开发商获得国有土地使用权、建设权和改造后对商业住宅的处置权。

1.3.4 利益平衡分成

岗厦村改造开发过程就是政府、开发商、集体股份公司与村民在利益分配方式上不断博弈的过程，开发商给村民提供了更为成熟和多样化的“两个标准、三个模式”的补偿方案。两个标准：①按面积划分，480m2以内按1∶1 补住宅，超过480m2按1∶0.88补公寓；②按层数划分，首层按1∶0.9补集中商业物业，二层以上按1∶0.9补偿住宅或公寓。三种模式：①全部实行实物补偿；②全部选择货币补偿；③可选实物和货币补偿相结合。这样一共提供了六种选择的方式。村集体土地及返还物业使用权通过村股份公司入股开发商，参与城市化进程长期红利分享；福田区政府获得土地出让金及税收收入，以及1.71万m2的配套公共设施用地，盘活了存量土地，改善了城市生活生产环境；开发商通过提高容积率，得到了建筑面积47.41万m2的办公、商业、住宅等经营性商业物业。

02 深圳土地再开发机制及影响因素

2.1 参与主体及其角色演变对再开发的影响

通过以上分析发现，深圳市城市土地再开发参与主体处于从两方（渔民村）到三方（蔡屋围）再到四方（岗厦村）主体不断多元化的过程。两方主体阶段，政府对再开发起主导作用，村民自主改造意愿强，自筹资金，不存在拆赔困难，改造时间短、效果好。三方主体阶段，政府招标引入开发商，形成以“开发商、土地产权人、政府”三方决策平衡格局；村民（土地产权人）被赋予参与决策的权利，改变了政府主导改造的局面，开发商提供再开发全部资金，但开发商更多考虑满足自身利益以及政府对于公共服务设施用地需求，并不会太多尊重村民的意愿，村民只是被动地纳入改造，因此拖延拆迁安置补偿谈判往往成为村民最有利的杀手锏，最终不断抬高土地再开发的时间和资金成本。岗厦村改造中政府赋予村民实施城市更新的决定权，自主选择更新项目实施主体，村民由被动参与转变为主动参与；政府则从主导者角色中退出，在市场背后承担监督管理工作，引导市场有序运行，村集体股份公司以经济组织的身份主动遴选开发商，以村民集体代表的身份参与再开发活动，在“拆迁赔偿”阶段与开发商一对一谈判，实现利益最大化，降低时间成本。

2.2 开发方式对再开发的影响

政府主导模式（渔民村）对土地进行收储虽一次性理顺了土地产权关系及权利人利益关系，但需政府前期资金投入大。渔民村能成功是因为面积小（仅2.23万m2），该模式对于大面积并且需要大量资金改造的旧村不适用，没有可推广性。市场主导模式（蔡屋围）由开发商负责改造，有利于项目地块规划与城市功能协调、建筑外观与周边环境协调，也能较主动把握再开发实施时间，但开发商以第三方身份负责与村民进行一对多拆迁补偿谈判难度大，常常付出高昂的拆赔代价，为了顺利推进再开发进程，开发商往往与某几户村民暗箱操作。村民与企业合作模式（岗厦村）改造前期拆迁谈判组织工作交由岗厦股份公司负责，因为原村集体土地上主体复杂，如果由政府或者开发商以第三方身份介入谈判将会引发集体内部的对抗情绪，增加成本，而岗厦股份有限公司其利益与村民利益一致，使得矛盾内部化，不会产生较大的反弹，降低拆迁谈判难度，比开发商一对多与村民单独谈判效率高得多。

2.3 产权关系对再开发的影响

清晰的土地产权对土地再开发有激励作用，主要是通过对再开发过程中参与主体的权责进行约束、减少外部性以及节约交易成本三方面来实现。再开发前后产权调整变化最大的莫过于村民，早期（渔民村）利用“红线管理”法则来界定集体与国有土地使用权属的边界，防止集体建设用地继续扩张；但结果导致城市管理与集体管理土地的二元分割局面，红线外是城市规划有序管理的范围，红线内依然是原集体组织管理、违法用地滋生的地方。蔡屋围产权分为村民商品住宅使用权与村集体商业物业使用权，村集体通过经营出租物业使用权来获得收益，但由于受制于物业区位与市场信息来源的不对称，收益常常会有波动。岗厦村的产权关系处置上，物业使用权通过村股份公司按户确权、股份折算、参股房地产经营使得产权资本化，通过“商业物业增值、坐享股份分红”长期分享城市发展的红利，同时有利于城市空间、功能布局的协调，发挥了清晰产权对土地再开发的激励作用。

2.4 利益平衡分成对再开发的影响

利益分配合理是整个土地开再发进程的核心环节。开发商与政府之间主要就公共利益与开发利益平衡进行协商，政府在确保公共利益实现基础上平衡开发商利益主要是依靠提高容积率，以增加项目可销售面积，从而满足开发商利润需求。2009年《城市更新办法》《城市更新办法实施细则》强制要求开发商必须无偿提供大于3000m2且不小于拆迁面积15%的独立用地，以供政府用于建设城市基础设施、公共服务设施和公共利益项目；《深圳市城市更新项目保障性住房配建比例暂行规定》要求，拆除重建类项目须配套建设一定比例的保障性住房。由此，开发商与政府管理部门出现讨价还价，包括改变规划用地功能、调整公共配套设施、提高开发容积率等，使公共利益落实协调困难；开发商与村民之间主要就拆迁补偿标准和合作利润分配进行协商，从渔民村到蔡屋围再到岗厦村，随着土地再开发市场化程度的提高，主体之间博弈的复杂性增加，博弈的策略呈多样化，补偿机制不断标准化和规范化。从渔民村只有“物业补偿”，到蔡屋围“产权置换，资金补偿多项选择”，再到后来岗厦村“两个标准、三个模式”的补偿机制，多元化的补偿方式使得集体和村民的收益得到大幅度提高，认可了集体与村民的发展权益，缓冲了主体之间的冲突，减少了开发商与土地权利人博弈谈判的时间，社会矛盾由于政策的突破与创新而明显降低。

03 思考

城市土地二次开发实质上是土地权益重构和利益调整的过程，通过对渔民村、蔡屋围、岗厦村土地再开发案例的分析可以看出，土地再开发的核心是在不断明晰化的土地产权界定基础上，要保障政府—开发商—土地既有权利人之间土地增值收益分配的公平性。随着深圳市土地再开发政策制度的逐步演进和完善，参与主体多元化，各主体权利和责任边界明确、土地产权界定清晰、多方利益主体参与的协商式利益共享机制构建不断降低土地再开发过程中交易成本。未来城市土地再开发需要关注以下几个方面。

3.1 明晰产权，完善“政府引导、市场配置、村民参与、利益共享”的土地再开发机制

交易公开化和透明化避免了暗箱操作，是土地再开发的前提，应营造一个良性规范的土地交易市场。政府退出主导者角色，再开发的主动权交给代表市场的村民与开发商，产权明晰，村民自主入股成立第三方公司，代表村民与开发商进行改造拆迁谈判，保障村民利益，降低开发商与村民“一对一”谈判的成本，同时促进了整个交易过程的公开和透明，避免以往开发商与村民“一对一”谈判时提前与某几户村民达成协议，这些村民表面积极同意再开发补偿条款，而开发商暗地允诺更多利益，以便迷惑其他村民的操作。政府针对各方利益博弈焦点，主要分析土地再开发的限制及障碍性因素，通过制定和完善政策法规制度，负责规划调控与监督市场行为，做好再开发的良性规范市场环境营造工作。

3.2 鼓励村民与开发商形成利益共同体

各利益主体达成权责共识是土地再开发的基础，土地实际控制方村民的配合程度决定了再开发能否顺利推进，应以农民福利不降低且有长期保障为原则。改造后鼓励村民通过房产土地确权，以集体组织形式作价入股开发商经营的物业，有助于缓解土地再开发利益博弈关系和社会冲突。村民作为商业股东之一，能获得持续土地增值收益的股份分红，不仅可以保障村民长期福利，提高村民收入，从而激励村民积极参与土地再开发，降低时间和交易成本，还可以增加村民就业机会，同时防止出现有些村民卖掉所得房并花光后无事可做而引发社会矛盾的现象。

3.3 转变土地收益分配制度观念，完善公服配建

优化城市生活生产环境是土地再开发的保障。土地再开发过程中，政府为了平衡利益，一味答应开发商提高容积率要求，改变规划用地功能、调整公共配套设施，使公共利益落实协调困难，公服配建不足，这种以容积率补偿作为政府“出资方式”风险较大，且影响城市的合理空间结构。应转变该观念，推进房地产税制改革，使政府对土地再开发收益的来源从依靠出让为主转为依靠增值税收为主，解决再开发过程中过度追求经济效益而忽略改造空间所承载的社会和城市发展目标等问题。