中国国土资源经济：流域生态修复项目管理研究

2020-07-24 18:05:58
来源：中国国土资源经济
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导读

针对目前我国流域生态保护修复的迫切需求，及十四五时期生态保护修复面临的良好形势，文章在梳理国际流域生态保护修复研究进展的基础上，从生态修复的基线调查、优先领域、修复目标与要求，项目的实施、监测与评估、验收与考核机制、适应性管理和维护等方面提出了流域生态修复项目的管理规程，针对我国流域生态修复项目管理提出了四点建议：(1)完善生态保护修复科技保障体系；(2)全面落实河长制和湖长制；(3)建立生态修复资金长效保障机制；(4)提升流域监测水平。

本文引用信息

段克，袁国华，郝庆.流域生态修复项目管理研究[J].中国国土资源经济,2020,33（4）:40-45.

0 引言

流域是人类社会经济发展的重要承载区域，人类文明都起源于大江大河流域。健康的流域能提供的生态系统服务有养分循环、碳汇、侵蚀/沉积控制、蓄水、水过滤、防洪、形成土壤、野生动物廊道，提供食品、木材和休憩场所，增加生物多样性，减少对入侵物种的脆弱性，减少气候变化和其他自然灾害的影响等。这些生态系统服务对社会、环境和经济至关重要。美国加州80%的两栖类，40%的爬行类和25%的哺乳动物分布在流域缓冲带，流域还分布着140多种鸟类, Nilsson(1992)发现瑞典某流域分布着全国13%的高等植物。世界上还有很多类似的研究结果。

随着工业化和城镇化的快速发展，自1970年代末开始，我国污染物排放数量逐年增加，土地利用/覆被变化巨大，河流、湖泊环境质量逐步恶化和流域生态破坏。这在总体上已对沿江河湖泊地区的经济社会发展约束趋紧乃至形成刚性约束，流域的生态保护修复工作非常迫切，亟需建立完善流域一体化的生态保护修复体制机制。

1 生态保护修复工作需要强化规范管理

流域生态修复工作可能包含生态水源保障，沿河湿地、滨河森林、公园绿化，河道治理等多类工程，涉及多地多部门。因此应坚持流域一体化保护修复，统一规划、部门联动、分区实施和属地负责等原则，实现生态保护修复管理的规范化。

应强化生态保护修复规范管理，避免生态入侵等生态灾难。例如互花米草在长江口区域的入侵，导致原生的海三棱藨草面积急剧减少，造成鸟类和昆虫群落结构变化，土壤根际微生物和线虫等多样性改变。为此，上海市政府耗资13亿元来控制这一入侵植物，并修复了崇明东滩鸟类栖息地。

2 流域生态修复管理研究进展

生态修复是协助已经退化、受损害或破坏的生态系统恢复的过程，生态恢复工作试图将人类的角色从退化的媒介转变为本土原生生态系统的疗愈者和保护者的角色。对于流域的生态保护修复，美国、日本和欧盟等已经实现了流域高效、精准化治理。美国环保署（USEPA）1972年发布第一版清洁水法案，提出了每日最大排放数量（TMDL, Total Maximum Daily Load）计划。日本1970年开始实行《水质污染防治法》，1977年开始实施污染物排放总量负荷控制（TPLCS, Total Pollutant Load Control System）计划，2011年环境省发布了最新的《污染物负荷总量控制系统引进指导》，具体规定了污染物总量控制指标体系的制定方法和执行程序。欧盟1991年开始实施《城市污水指令》和《硝酸盐指令》，加强污水处理厂和农业施肥管理，旨在降低城市污水排放和农业面源污染，1996年起实施的《综合污染防治和控制指令》开始统一监督管理企业向大气、水和土壤排放有毒有害物质，2000年欧盟颁布了涵盖质量标准、排放标准和监测标准三大指标体系的《欧盟水框架指令》。

2012年国际自然保护联盟（IUCN）制定了《保护地生态修复：原则、指南和最佳实践》，对保护地修复的原则和指南、最佳实践、保护地修复过程进行了规范。2016年国际生态修复学会发布《生态修复实践国际标准》，通过建立人类与生物多样性、生态系统和气候之间的和谐关系，进行生态修复科学研究，指导实践并推进政策的制定。2016年澳大利亚发布了《生态修复实践国家标准》，2017年发布第二版，标准内容还在持续更新修订中。2019年联合国大会宣布主要由联合国环境署和粮农组织牵头实施生态系统恢复2021—2030十年计划。

我国的生态修复管理工作也取得了长足进步。2017年十九大报告提出“加快水污染防治，实施流域环境和近岸海域综合治理”“实施重要生态系统保护和修复重大工程”“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”。接下来的“十四五”时期，将着力解决长期以来的环境污染和生态破坏等累积问题，扎实推进流域生态保护修复工作，全面提升流域的生态修复管理水平。

3 流域生态修复项目管理规程

针对流域水污染治理、生境恢复和生物多样性保护等亟待解决的突出问题，需要坚持山水林田湖草生态空间一体化保护修复和环境污染协同治理，识别生态系统退化和治理修复最迫切的关键区域，开展流域生态保护修复和环境综合整治统筹部署。借鉴国外生态保护修复标准和管理实践，本研究提出了流域生态修复项目的管理规程，包括以下八方面内容。

3.1 生态修复前期工作：基线调查

生态修复项目基线调查需要识别生态系统的以下状况：所有原生和外来物种清单，以及濒危物种及群落；各种非生物条件状况，包括溪流、水体、陆地表面，以及任何其他物质要素的空间尺寸、结构和物理化学条件；在是否有辅助的情况下，生态系统内外部的生物群开始或继续修复的相对能力（恢复力弹性程度），这包括假定本地和非本地物种不存在，可能存在繁殖体的物种或在可迁移距离内的物种，以及任何修复条件较高或较低的区域，包括优先恢复区域和任何需要明显不同处理的区域；识别导致生态系统退化、损伤或破坏的各种威胁的类别及程度，以及降低、消除或适应这些威胁的方法和可逆性程度，包括评估生态系统内外部的历史、现有和预期影响，例如过度利用、沉积、破碎、有害动植物的水文影响、污染影响、改变的干扰机制和其他威胁，由于生境破碎种群规模减少到难以存活的物种需要增加遗传多样性，气候变化对物种和基因型的生存能力可能的影响，以及管理、消除或适应这些威胁的方法。

3.2 确定生态修复的优先领域

针对各生态保护与修复类型，从自然资源条件、基础设施与工程施工条件、社会经济、生态风险等方面构建指标体系进行综合评价，并根据评价结果确定生态保护修复优先领域。

对于水污染防治及水生态保护修复领域，以流域所辖集水区为评价单元（利用GIS中水文分析模块基于DEM得到），编制各集水单元基础信息表，包括土地权属、河道信息、坡面信息、生境评价等。基于流域过程（如污染物—坡面—沟道—支流—干流—水环境污染等），从水环境、水生态两个方面分析确定限制因素。结合各集水单元基础信息，评价其限制因素状况（如污染物、坡度、坡长等）。将限制因素状况评价较差的集水单元作为优先修复单元。

对于生态多样性与重要生态系统修复领域，以生物地理区划为基础，从兼顾行政区边界和属地保护管理的角度出发，结合生态系统类型的典型性、主要特征、特殊生态功能、物种的丰富程度、濒危物种情况及外来物种入侵情况，划分区域生物多样性及重要生态系统保护修复优先领域。

对于典型人文历史资源保护修复领域，针对区域内典型历史文化遗产资源，从保护级别、人文历史景观价值、区位（如江河沿线优于流域边缘、城区优于郊区等）、修复难易程度（先易后难）、潜在效益等方面入手，评估确定修复优先领域。

3.3 修复目标与要求

长期的修复目的应由一些短期的、具体可度量的修复目标来支撑。在制定修复目标的时候，必须了解修复的规模（生态系统过程、生境和个体物种）、生态演替过程、自然扰动状态和自然变异范围，以确定合理的生态修复的技术方法。如美国海岸线生态恢复的目标，是通过结合公共和私人计划和行动，及时修复受损海岸线，实现海岸线生态功能的净收益，并鼓励公众进行海岸线功能和生态教育。

设定修复目标，需识别生态修复项目设计所需的适宜的本地参照生态系统，根据目前状况和历史记录编制。参照生态系统将代表物种组成及相应的生态系统结构和功能，包括：各种基质特征，如生物或非生物，水域或陆地；生态系统的功能，包括物质循环、特征扰动变化和能量流动状态、物种间的相互作用、食物链和食物网；特征原生物种；需要在生态系统类型重叠区域使用多个参照生态系统；评估重要生物群落的栖息地需求，包括最小面积范围及对生态退化压力和修复措施的响应状况；生态系统衰退或修复特征的演替状态的描述。通过本土生物长期的生长、繁殖和群落演替过程实现自然恢复；通过适当的物质循环、能量流动和特定的生境结构恢复或生态位回归来促进生态修复恢复。有效监测修复过程，以确定修复过程是否会导致自适应和生态系统功能的恢复，以及确定是否需要适时干预以消除恢复障碍。

参照生态系统具体的确定方法为：以小流域单元临近的未受干扰的小流域为参照生态系统；对于水生态环境保护治理、生物多样性与重要生态系统保护修复可统一采用历史资料确定参照系统。其中水环境保护治理需要水文、水环境监测历史资料，生物多样性与重要生态系统保护修复需要典型生物群落的调查历史资料以及相关生境基本资料（如湿地面积、植被盖度等）。

3.4 生态修复项目实施

在工程实施阶段，修复项目的管理要求：由具有专业资格、技术过硬和修复经验丰富的技术人员参与或在其监督指导下，高效规范地开展生态修复工作，强化和保护自然恢复；所有项目都完全遵守与土壤、空气、水、海洋、遗产、物种和生态系统保护相关的法律法规和部门规章。加强对工程的督导工作，成立由地方政府和相关部门组成的督导组，对生态修复保护工程进度、资金使用情况进行督导检查，全面及时掌握工程实施情况、存在的问题，对好的经验及时进行总结和宣传报道，对项目实施中存在的问题进行通报批评并督促改正。同时，加大信息公开力度，适时在新闻媒体上公布生态保护修复项目推进情况，形成公众参与和监督机制。

3.5 生态修复项目监测与评估

生态修复项目需要采取相应的观测、记录和监测处置方法，定期评估和分析项目进展，以根据需要调整处置方法。要求制定评估项目恢复过程的监测计划，监测从生态修复的计划阶段开始，确定修复过程是否处置得当。监测针对项目的具体目标和可量化愿景的完成情况，确定监视频率、持续时间和范围，利用监测结果评估修复的进展和绩效，以及维护所需的适应性管理行动。保留好所有处置和监测记录，以定期对工程成果进行记录和评估，并根据生态修复项目目标与具体要求评估工程进展，按照规范向责任部门汇报项目进展并及时对社会发布。项目很可能在整个生态系统恢复之前就停止，因此监测终点应该显示出风险的降低，并沿着既定目标稳步前进。通过项目监测，对已完成项目的成果、未实现的目标进行评估，如果已恢复受损资源和生态系统服务，则将污染风险降至最低。这样的回顾性分析将有助于更好地规划未来的修复目标，以及今后对其他项目的生态损害进行量化评估。

3.6 生态修复项目验收与考核

在不低于国家相关工程建设规程、规范和技术标准的基础上，研究制定生态保护修复项目验收管理办法及相关的规程和技术标准等，组建项目验收专家库。项目竣工后，及时成立由相关部门和验收专家组成的验收组，以核实工程完成情况为核心，严格按照工程管理办法、管理规程和技术标准开展验收，确保工程质量达标。

建立项目实施责任制，完善目标责任考核及问责制度。建立生态修复项目管理档案制度，并由专职或兼职人员管理档案，每年年底对档案实行目标责任制管理，把具体目标和任务层层量化分解到各级政府、各部门、各单位，逐一落实。

制定并规范生态修复项目年度总结报告的模式、提交节点，编制年度计划，监督和检查计划完成情况。定期组织专家对项目进行评估，建立项目执行情况的完整记录，制定并执行奖惩措施，核查意见反馈执行情况。

3.7 生态修复适应性管理

生态修复工程适宜性管理体系主要包括生态保护与修复监测、效果评估和流域管理等三方面内容。其中，生态保护与修复监测通过监测工程实现。在监测基础上，针对各生态保护与修复分区特点及其生态保护与修复要求或目标，选择适宜的评价指标，构建评价体系，对保护和修复项目实施后的生态环境状况、社会经济情况进行评价，分析生态保护与修复的效果。

根据生态环境监测和效果评估结果，对生态保护修复措施进行适当调整，使其适应生态保护修复要求或目的，并从法规政策完善、监控与应急能力建设、管理机构和队伍建设等方面提出流域管理的对策建议。生态修复项目适应性管理框架如图1所示。

3.8 生态修复项目维护

管理机构要持续维护项目，防止有害影响，在项目完成后进行必要的监测和定期评估，确保工程效果不退化。因此，应完善工程维护与管护机制，明确各级政府及自然资源、生态环境和水利等部门的职责；通过设立工程维护基金、建立工程收益共享机制等形式，筹措工程维护与管护资金；加大宣传教育，引导群众自觉维护生态修复工程，确保工程持续发挥作用。

4 完善流域生态修复项目管理的几点思考

4.1 完善生态保护修复科技保障体系

林业、农业农村、水利、环保、海洋等管理部门在各自领域内植树造林、退耕还林、退牧还草、小流域治理、海湾整治等项目方面，积累了丰富的经验，但是在山水林田湖草生态空间一体化保护修复和环境污染治理协同方面，还需要完善科技保障体系。

相关科研院所、高校应开展资源环境承载力和质量目标管理、流域生态安全评估、主要污染物总量控制及流域生态补偿机制等关键技术的研究。通过研究污染物的总量控制目标、分配方案、减排幅度、成效评估及适应性管理技术，为流域生态保护修复提供技术支撑。

建立由项目技术支撑单位等组成的生态修复项目专家组，明确工作责任，确保组织领导、现场调研及项目编制工作的顺利进行。扩大技术交流合作的领域和范围，为保障流域生态环境保护工作的顺利开展提供技术咨询支撑，使流域生态安全得到有效保障。

地方政府要积极协调，加强指导，做好流域水环境修复治理技术集成和适用技术的开发、示范和推广培训工作，加大对基层自然资源和生态环境监测、监察等专业人才的培训力度，提升其业务水平。

4.2 全面落实河长制和湖长制

根据河流、湖泊的不同情况制定不同的管理措施，做到因区施策。强化水污染综合防治、水生态保护修复、排污管控、水域保洁和执法监管。建立江河湖泊水域及驳岸长效保洁机制，由属地政府开展常态化保洁，或公开招标确定保洁公司开展专业化保洁工作。

4.3 建立生态修复资金长效保障机制

针对生态修复资金不足问题，构建政府引导和市场参与的多元化生态保护修复投融资及补偿机制，尽快制定出台生态环境修复治理相关法律法规，明确生态修复保护责任主体，创新生态修复市场化治理机制，改变过于依赖行政手段的体制模式，充分调动企业和社会参与生态保护修复的积极性。对于责任主体明确的生态修复保护问题，采用谁污染谁治理或委托第三方治理模式；对于责任主体不确定的，政府部门应积极探索与社会资本合作的PPP 模式进行修复和治理。探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现机制。继续探索完善水权、碳排放权、排污权交易体系。

4.4 提升流域监测水平

统筹建设跨省、市、县（区），甚至重要乡镇（街道）等行政区断面的水质、水量监测站点，以及河口区、入海河口和直排口的水质、水量监测站点，建设水文自动监测站，实现对水质、水量的同步监测，通过政府投资或向第三方购买数据服务的方式实施；建立统一规范的自然资源和生态环境基础数据库和标准体系；完善流域环境质量和水文的业务化监测体系，优化监测网络，实现生态保护修复监测、生态风险预警和环保执法的综合集成。通过上述举措，更好地为流域生态保护修复、水环境质量管理、上下游横向生态补偿、近海生态环境综合治理提供基础数据支撑。