中国国土资源经济：出让人对出让土地的地质状况应否担责

2020-07-06 10:50:45
来源：中国国土资源经济
作者：裴建军
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导读

通过总结一起土地出让行政案件的关键争议焦点，分析和考察土地管理部门在土地出让程序中是否负有对出让土地进行地质勘察，以及告知出让地块的地质状况和地质条件的义务，总结土地出让法律和实践中应当公告“土地现状”的正确内涵。在厘清土地出让实践以及司法实务中对“土地现状”的认识，批驳对“土地现状”含义的错误理解和适用的基础上，提出由本案而产生的几点思考。

本文引用信息

裴建军.出让人对出让土地的地质状况应否担责[J].中国国土资源经济,2020，33（4）:46-50

1 基本案情

2015年初，某国土资源局依法定程序出让一宗国有建设用地，规划性质为商业住宅用途。在市政府批准出让方案后，该国土资源局依据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号，下文简称《招拍挂规定》）和《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规范》（国土资发〔2006〕114号,下文简称《招拍挂规范》）规定的出让流程，发布公告，进行挂牌出让。

参加挂牌报价的有A、B两个单位。在挂牌期限结束后，转入现场竞价程序，A、B两个单位进行现场报（应）价，最终A单位以5亿元的最高报价成为竞得人，且A单位授权代表签订了成交确认书。但后来A单位拒不签订土地出让合同，且以现场竞价报（应）价程序违法为由书面请求某国土资源局撤销成交确认书。某国土资源局答复程序合法不予撤销。在经过听证程序后，对其作出拒不签订出让合同的处理决定，没收A单位缴纳的竞买保证金，终止此宗地的出让。随后，A单位向法院提起行政诉讼，认为该宗地地下存在采空区，开发时必须进行治理，而且治理成本很高，出让公告中并未公布此方面信息，误导了其对开发成本的计算。A单位遂请求法院撤销成交确认书、撤销某国土资源局作出的《关于拒不签订土地出让合同的处理决定》。

需要说明的是，某国土资源局的出让公告中载明了出让地块的坐落、面积、用途、容积率、控制高度等，同时，公告中告知，申请人可到市土地储备中心获取有关出让地块的出让文件。某国土资源局此宗土地的出让文件中《规划条件》明确要求“在规划设计前，应进行地下采空区详探，以保证工程安全。” 出让文件中《用地选址红线图》也注明：“工程建设前应进行地质勘察工作，并采取可行的处理措施，确保建筑地基稳定。”

2 争议焦点

本案的主要争议焦点是对《招拍挂规定》第九条第（二）项中土地“现状”的解释。

《招拍挂规定》（国土资源部令第39号）第九条规定，“招标拍卖挂牌公告应当包括下列内容：（一）……；（二）出让宗地的面积、界址、空间范围、现状、使用年期、用途、规划指标要求；……”

A单位据此认为出让土地的“土地现状”，应当包括出让土地的地下状况、地质状况（包括是否存在采空区）。而某国土资源局认为，公告和出让文件中对宗地现状的告知，仅限于出让地块的地表及地上利用状况，不包含出让地块的地质状况，出让人也不负有对出让土地进行地质勘察的义务。况且，其在出让文件中已经对出让土地作出了采空区事项的有关提示。

那么，土地出让规定中的“土地现状”含义究竟应当如何解释呢？

3 法律分析

3.1 土地出让实践中有关“土地现状”的内涵

根据现行法律规定，自然资源部门（原国土部门）在出让土地前，首先会同规划、住建部门编制土地出让方案，经本级政府批准后，再根据出让方案编制出让文件，然后发布出让公告，组织土地出让。在组织出让过程中，竞买人前往实施出让的招拍挂机构报名并领取出让文件。出让文件中包括下列主要文件：出让公告、竞买须知、土地使用条件、竞买申请书、报价单、成交确认书、国有建设用地使用权出让合同文本。

出让公告、竞买须知中一般均会提示：土地现状以现状土地为准。由于现行法律对出让土地现状未做明确规定，只有原国土资源部的规范性文件规定了土地不得“毛地”出让，只能“净地”出让。这是出让实践中对土地现状的最低要求。但严格来说，一般供应土地现状至少要求“三通一平”，即已达到供地条件的“熟地”。由此不难看出，土地出让实践中对“土地现状”这一概念约定俗成的解释是，指土地的地上状况，主要包括拆迁情况、平整程度、开发程度等，不包括土地的地质状况。

3.2 法律、法规、规章、规范性文件中有关“土地现状”含义的考察

《招拍挂规定》（国土资源部令第39号）第九条规定了招标拍卖挂牌公告应当包括的土地基本情况，其中第（二）项为：“出让宗地的面积、界址、空间范围、现状、使用年期、用途、规划指标要求”。《招拍挂规范》（国土资发〔2006〕114号）第9.2.3条规定了挂牌公告应当包括的土地基本情况，其中第（2）项为：“挂牌地块的位置、面积、用途、开发程度、规划指标要求、土地使用年限和建设时间等。”因此，“土地现状”应当理解为出让土地面积、界址、规划条件（含开发建设的纵向界线）空间范围内的现状。这样才符合法律条文的内在逻辑。

《土地利用现状分类》（GB/T 21010—2007）及代替前者的最新《土地利用现状分类》(GB/T 21010―2017)，对土地所作的现状分类均是从土地的地上利用情况所作的划分。

《国土资源部、住房和城乡建设部关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国土资发〔2010〕151号）对严格住房建设用地出让管理作了许多具体规定，均是从地上状况所作的规定，不涉及地质条件和地质状况。

1986年颁布的《土地管理法》中出现“土地现状”这一词，即：第十三条第五款规定“在土地所有权和使用权争议解决以前，任何一方不得改变土地现状，不得破坏土地上的附着物。”2019年新修订的《土地管理法》也出现“土地现状”这一词，即：第四十七条第二款规定“县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。”《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）中也出现“土地现状”这一词，即：“对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。”《最高人民法院关于人民法院审理案件如何适用〈土地管理法〉第十三条〈森林法〉第十四条规定的批复》（1987月7年31日，现已失效）是唯一出现“土地现状”这一词的司法解释。该批复第（二）项为，“依照《土地管理法》第十三条第五款、《森林法》第十四条第四款的规定，在土地、林木、林地所有权和使用权争议解决以前，任何一方不得改变土地现状，不得砍伐有争议的林木，不得破坏土地上的附着物。……”原国土资源部办公厅印发的《土地利用总体规划修编中土地利用现状数据确认技术规范》（国土资厅发〔2005〕95号，现已失效）第一条规定，“为确保土地利用总体规划修编采用的土地利用现状数据（以下简称“土地现状数据”）的权威性与准确性，特制定本规范。”该规范性文件直接将“土地利用现状”简称为“土地现状”，印证了前述本文中的相关分析。总之，笔者在北大法宝法律数据库输入“土地现状”一词，检索到的18篇中央法律法规中，“土地现状”均是指地上利用状况，其含义不包括地质状况或地质条件。

上述规定和以“土地现状”为检索词的实证研究表明，土地现状指土地利用现状，不包括地质状况。因而，将 “土地现状”理解为应包括地质条件、地质状况，是对“土地现状”含义的错误理解。

3.3 从基本建设程序相关法律角度下的考察

《建筑法》规定，建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证。申请领取施工许可证，应当具备的条件之一是有满足施工需要的施工图纸及技术资料、有保证工程质量和安全的具体措施。建筑工程设计前，建设单位必须进行地质条件的工程勘察，根据勘察结果进行地质治理，编制工程设计文件。法律对此做了强制性规定。

《建设工程勘察设计管理条例》（国务院令第662号）第二条规定：“从事建设工程勘察设计活动的，必须遵守本条例。本条例所称建设工程勘察，是指根据建设工程的要求，查明、分析、评价建设场地的地质地理环境特征和岩土工程条件，编制建设工程勘察文件的活动。”《建设工程质量管理条例》（国务院令第714号）第五条第一款规定：“从事建设工程活动，必须严格执行基本建设程序，坚持先勘察、后设计、再施工的原则。”

《建设工程勘察设计管理条例》（国务院令第662号）第二十五条规定：“编制建设工程勘察、设计文件，应当以下列规定为依据：（一）项目批准文件；（二）城市规划；（三）工程建设强制性标准；（四）国家规定的建设工程勘察、设计深度要求。”

《地质勘查市场管理暂行办法》（地质矿产部令第11号现行有效）第二条规定：“地质勘查市场活动是指除列入国家和地方地质勘查计划之外的、从社会吸收资金、以委托方和承包方签订合同的方式、从事的地质勘查和地质技术服务的活动。其内容包括：（一）区域地质调查、海洋地质调查；（二）矿产地质勘查；（三）水文地质、工程地质和环境地质勘查；（四）地球物理和地球化学勘查；（五）地质测绘；（六）地质工程技术服务。”

据此，地质勘查种类很多，且一般是出于具体建设活动的需要。自然资源管理部门不是建设单位，且自然资源管理部门出让土地是根据城市规划行政部门的规划进行，规划部门的规划选址是按照法定程序通过的城市总体规划进行的，自然资源管理部门出让土地时显然无须进行这些针对性的具体勘查。

因此，城市规划、建设用地规划、土地出让、建设项目立项、建设工程开工前的勘察和设计、建设工程施工和竣工验收等，在我国法律体系中是一个系统性领域，其中的程序、各方权利和义务的界定，是相互衔接、一脉相承的。进行地质勘察，探明建设用地的地质条件是否适合于某项建设，以及是否需要进行地质治理，属于建设单位取得土地使用权后的工程前期工作。既然法律规定在工程前期进行地质勘察工作，因而在出让前由自然资源管理部门承担地质勘察义务就不符合常理，也不现实。

3.4 自然资源管理部门不负有勘探出让土地地质状况的法定义务

从法理上来说，如果出让人负有保证出让土地的地质状况不存在问题的义务，那么出让人就应当在出让工作的准备阶段对所出让土地进行地质勘探，而且出让人应当在出让公告或出让文件中进行特别提示。否则，经勘探后发现出让土地的地质状况存在问题，出让人就应当承担退还出让金、赔偿损失等法律责任。

但我国现行的法律、法规、规章均未规定出让人在出让土地前应对出让地块进行地质勘察，也未规定出让人负有告知出让土地地质状况的义务，更未规定出让人负有保证出让土地的地质状况不存在问题的义务。《最高人民法院关于土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为性质的答复》（〔2009〕行他字第55号）认为，土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为以及与之相关的拍卖公告等行为属于行政行为。因此，根据行政机关“法无授权不可为、法定职责必须为”的法律原理，出让人显然不负有勘察出让土地地质状况的法定义务。综上，一般情况下，土地出让程序中的“土地现状”含义，应当解释为土地利用现状，即一般开发、建设、利用意义上的地上状况。不包含土地地质状况或地质条件。

具体到本案，在出让人事先并不知道出让土地存在地下采空区的情况下，由于按照现行法律规定，“土地现状”不包含土地的地质状况或地质条件，因而出让人不负有在出让公告或出让文件中告知出让土地地质状况或地质条件的义务。同时，本案中的出让人在出让文件中做了竞买人可以前往出让地块进行踏勘、工程建设前应进行采空区详勘等提示。这说明出让人已经进行了风险提示。

需要注意的是，由于土地资源的稀缺性和节约集约利用的要求，当前已经呈现出建设用地分层利用的趋势。传统法律上局限于地面状况的土地出让平面思维，正在受到许多挑战：从建筑规律的角度看，出让土地的地质状况客观上事关受让人用地目的能否实现；从行政机关职能转变的角度看，出让人作为行政机关，应当保障行政相对人的信赖利益，尽管行政法与民法上的信赖利益有所差别，但不能苛求行政相对人明辨毫厘；从以人民为中心的发展思想看，出让人作为国家机关，在对待土地出让这一涉及受让人重大利益的活动中，应当在行政行为的全过程中合理对待和考虑受让人的利益。因此，尽管现行法律法规、规章等未规定出让人负有告知出让土地地质状况或地质条件的义务，但为了尽可能避免纠纷的发生，建议国家或地方今后在出台土地出让政策中，要求出让人必须对出让土地进行适当的风险提示或告知，有条件的地方政府，在土地出让前对出让土地进行地质状况或地质条件勘察。

4 启发与思考

4.1 以系统性思维认识和解决法律问题

法律具有系统性和体系性，对某一问题的认识，不能局限于一部法律法规，而需要熟悉全部有关的法律法规、相关文件。否则，很容易犯“只知其一，不知其二”“挂一漏万”的错误。土地出让制度与城市规划、建设用地规划、建设项目的立项和建设等，在我国法律体系中是一个体系性的领域，其中的程序、各方权利和义务的界定，是相互衔接、一脉相承的。因而，对于土地出让制度的认识及其完善，必须从系统性角度进行把握，也只有以系统性思维，才能够理清和认识所涉问题和事项的基本脉络。当前，中央提出建立国土空间规划体系的要求，更加需要强化对土地出让制度及其相关领域的体系性认识。

4.2 我国现阶段的土地出让立法应当迈上精细化台阶

尽管中国特色社会主义法律体系已经形成，但我国各领域的立法还需要努力前行。在改革开放初期，由于我国社会主义法治建设处于初级阶段，法律、法规、规章的制定，仍然处于比较粗放的状态，许多规定不明确、操作性不强。随着社会的发展和实践经验的积累，需要立法和行政管理迈上精细化台阶。具体到土地出让领域，以本文中的案件为例，如果土地出让法律、法规或规章中明确了“土地现状”等概念和术语的内涵，或者相关规范性文件明确要求自然资源管理部门在出让前对出让土地进行地质状况或地质条件勘察，则不会产生类似纠纷，不会留下“不诚信行为”的口实。实践中，一些竞买人恶意参与竞买，或在投资前景预测不佳的情况下，拿到土地后会寻找类似“土地现状”存在问题这样的借口，要求撤销土地出让或要求退地。

4.3 我国土地出让法律制度还需要不断完善

法律层面上，我国土地出让的法律制度散见于《土地管理法》《房地产管理法》《城乡规划法》《物权法》中，规定不完整、不系统。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号，1990年颁布）规定比较完整，但效力层级低，且颁布较早，许多内容已经与现行的一些法律冲突而失效。因此，在实践中，土地出让的具体做法依据的主要是原国土资源部制定的规章、规范性文件。但土地出让的政策性很强，在经济发展的不同阶段和房地产政策的不断调整中，土地出让政策也在不断调整，但相对于实践的超前性来说，这些法律、法规、政策基本上处于不够用的状况。规章、政策规定的一些内容也没有上位法的依据，长期处于争议之中。如，挂牌方式、竞买保证金的收取比例、没收等，法律、法规没有明确规定，再加上事实上存在的“行政、民事交叉”现象，因而司法实践中对于这类问题的处理就比较棘手。以本文中的案件为例，对于出让土地是否具备工程建设的适宜性，以及经过适当地质灾害治理后具备建设适宜性的出让行为的效力，地质灾害治理成本投资主体的确定，自然资源管理部门对此应尽的义务或职责等，在土地出让政策中均应当明确。这样也可以防止土地出让过程中产生类似纠纷。另外，目前规划与自然资源管理机构合并，在通过国土空间规划提高空间治理体系和治理能力现代化的指导思想下，土地出让法律制度也应当与时俱进。

2019年新《土地管理法》规定农村集体经营性建设用地可以进入市场，这为原有的土地出让制度注入了全新内容，但也增加了土地出让制度在政策、规范、主体、程序、类型等内容上的复杂性。由此看来，我国土地出让的法律和制度还需要不断完善。