中国国土资源经济：矿业绿色发展的路径选择和参考

2020-07-02 10:49:45
来源：中国国土资源经济
作者：宋猛等
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导读

文章在统一“绿色矿业”本质及研究范畴的前提下，总结美国、加拿大、芬兰等发达国家形成的系统化制度体系、标准化技术规范和全生命周期监管制度等典型经验。尽管我国绿色矿业发展与国外发达国家在社会经济发展阶段、配套机制等4个方面存在显著国情差异，但其中也不乏可供借鉴的理念和思路。因此，在未来的工作中，应重视部门协同、调动地方政府能动性等方面优化工作方式，构建新时代生态文明情境下的绿色矿业管理体系。

本文引用信息

宋猛，李文超，赵玉凤，矿业绿色发展的路径选择和参考[J].中国国土资源经济,2020，33（4）:10-15.

矿产资源是发展之基、生产之要。按照生态文明建设和社会发展要求，矿产资源必须坚持“在保护生态环境的前提下搞好开发利用”，确保资源开发与自然生态、环境保护的协调，通过绿色发展方式，实现资源利用最大化，环境负面影响最小化。国家“十三五”规划和《全国矿产资源规划（2016—2020年）》要求建设绿色矿山、发展绿色矿业，加快转变资源利用方式和矿业发展方式。

从全球范围看，国外主要矿业国家非常重视环境保护等相关问题，并在矿产勘查和开发利用管理中植入了绿色发展理念，形成了系列政策举措。而我国国情与美国、澳大利亚、加拿大等西方资本主义国家存在较大差异，使得在推进绿色矿业发展过程中无法完全照搬欧美国家的发展路径。本文在协同研究“绿色矿业”本质及范畴的前提下，对国内外绿色矿业发展特点和存在的差异进行比较分析，依据我国资源产业发展结构框架和战略目标导向，尝试探索符合中国政治、经济、资源特色的绿色矿业模式。

01 “绿色矿业”本质及范畴

西方矿业发达国家在充分总结“先污染、后治理”发展路径弊端的基础上,在矿山经营过程中越来越重视环境保护等相关问题，并以理论结合实践,在矿产资源勘探开发及管理过程中植入了健康、安全、环保等可持续发展理念。究其本质，“绿色矿业”理念与“可持续发展”是一致的，绿色矿业发展就是通过技术、管理手段的综合创新，特别突出资源利用的环境效益，促进矿产资源勘探和开发利用的生态化、高效化、科学化、数字化、和谐化，实现矿业的永续发展。

“绿色矿业”应当是包含若干矿区单元及其发展环境的一种宏观管理模式和理念。从现实来看，我国绿色矿业理念较为全面系统，国外并没有与之对应的、明确的“绿色矿业”这一概念，为统一研究口径，综合国内外绿色发展理念和相关标准，确定生态环境、安全健康、科技创新、资源开发利用效率、企业责任和文化等内容作为“绿色矿业”的基本范畴。

02 发达国家管理状况考察

2.1 系统化的制度体系

在绿色矿业领域具有系统性的法律法规和政策体系的最典型国家是加拿大。按加拿大现行宪法，联邦政府主要是从资源利用、科技创新和环境保护上管理，通过制定法律和政策，从宏观上控制加拿大矿业，实现矿业绿色发展。加拿大各省政府对其管辖的矿业负有直接管理责任。

法律层面，加拿大联邦和各矿业省制定了完善的上位法体系，对矿产资源从调查、勘查、开发，到废弃物处置、闭坑、治理复垦等方面作了详尽的规定和说明。横向上涵盖资源、环境、安全等绿色发展相关领域，联邦制定了如《采矿条例》《露天矿和采石场控制与复垦法》等基础性法律，各矿业省均相应颁布了《矿业法》，同时针对各自管理需求制定《大不列颠哥伦比亚省矿山加工项目申请指南》等；在此基础上，从纵向上丰富细化各类地区法律和配套法案，制定了《矿山加工项目申请指南》《金属矿山废水规定》等，完善资源开发全流程的具体准则。（参见图1）

图1 加拿大绿色矿业管理制度体系

政策层面，加拿大绿色矿业建设内容比较全面，包括污染物排放、废弃物资源化利用、生态系统风险管理、矿井闭坑和复垦、能源和生产效率管理等方面内容，目标是提高国家矿业综合发展竞争力。如加拿大矿业管理部门相继发布《绿色矿业倡议（计划）》和《联邦政府矿物与金属管理规定》等，其中2009年和2016年先后两次发布和修订的《绿色矿业倡议（计划）》，旨在通过创新技术方法，尽量减少矿山废弃物的排放，恢复健康的生态系统，实现矿业绿色发展。

2.2 标准化的技术规范

美国在绿色矿业方面缺少系统的规定，其绿色发展理念主要集中在矿山环境治理和废弃矿山复垦领域，其中以《复垦法》最为重要，主要内容包括：一是矿山复垦工作秉持“谁破坏、谁治理”和“恢复性复垦”的原则，矿山复垦的主体与责任方是矿山企业，矿山企业应当按照相关技术标准对开采后的矿山进行复垦，并保证矿区土地、生物群体恢复到采矿前的水平，且总体复垦率应达到100%；二是矿山企业必须对矿山开发利用过程中产生的废水进行处理，或将废水送入污水处理厂进行统一处理；三是对土地复垦涉及的填充物做出具体的规定，主要包括混合比例、填充物密度、填充规格、表层覆盖等，如果填充物包含污染或有毒有害物质时，矿山企业必须采取有效措施，确保防范可能发生的次生污染事件；四是回填物料必须能够确保复垦后的稳定性，复垦工作由专门的技术管理部门负责检查监督。

瑞典具有北欧独特的自然资源特征，且生态环境条件较脆弱。为统筹环境保护与资源开发，加强矿山环境管理，瑞典相关管理部门制定并发布了《保护区勘探优化指南》，要求在自然保护区等各类保护区（地）内开展矿产勘探活动时，勘探主体单位必须按照要求采取措施，做到减少对保护区内动物、林草、水、土地等影响，以保护周边自然生态。

2.3 基于资源全生命周期的全过程监管制度

构建资源全生命周期管理，实现矿业开发利用的全过程监督，是发达国家资源监管的有效经验，也是生态文明建设对于矿业发展的最新要求。

(1)矿物和金属全生命周期管理。《可持续发展框架：ICMM 10原则》是国际采矿与金属委员会（ICMM）成员单位必须遵守的基础性行为准则，“矿物和金属循环利用原则”作为其中的第8条原则，主要包括：一是深入了解金属和矿物的特性及其对人类健康和环境的生命周期影响；二是开展和支持技术创新，以促进能源、自然资源和其他材料的高效利用和使用安全；三是在整个金属和矿物价值链中，发展和推广资源综合管理理念；四是为监管机构和其他利益相关者提供科学可靠的数据和材料；五是制定科学合理的政策、法规、产品标准和材料选择规范，鼓励安全使用矿物和金属产品。

(2)实施常态化监督检查。瑞典是欧洲最重要的矿产品生产国之一，该国政府实施矿山环境动态检查制度，检查工作的实施单位是当地环境管理部门，主要了解和询问矿山环境管理系统的建设和运行情况，确保矿山环境管理系统的完善和健康运行，发挥其管理体系的应有作用。检查频率一般不低于每年一次，且需形成正式的检查报告，向社会及被检查矿山企业公开，确保既有政策的严格落实。

2.4 公开透明的社区环境

受政治体制和选举周期影响，美国、澳大利亚等国政府的政策是需要加强当地民众对矿山开发监管的参与程度，争取当地管理机构和居民的支持。

(1)强化当地原住民的监管和参与。在美国、澳大利亚的原住民地区，为保障矿山勘查开发中所在地原住民的利益，矿山开发者必须要与原住民组织达成一致，并在政府监督下签署相关协议并对外公开，以此加强原住民组织对当地矿山开发监管的参与程度。

(2)建立资源收益共享机制。矿山开发前期，政府与开发者需要科学制定资源开发计划，包括对周边居民社区的环境、社会、经济条件改善的措施。矿山投产后，需要严格践行前期计划承诺，兑现资源收益共享，并随时回应周边社区质疑。

(3)开采计划的公开和意见征求。在澳大利亚各州，从勘探到矿山闭坑全阶段，有关公众均有权对矿山项目实施监督。当项目完成勘探准备申请采矿权时，一项基础性的工作就是开展社区咨询工作，需要将开采项目的设计方案、配套计划等信息向当地公众和社会公示，并负责解答相关质疑和问询，提出所涉及问题的解决方案，消除当地社区和居民的异议，争取得到社会的支持。

2.5 政府激励导向的技术创新模式

绿色矿业具有“技术密集型”属性，芬兰、加拿大等国以研究创新战略为切入点，旨在通过研究项目设置、开发试点和示范项目等激励性措施，降低新技术带来的风险，提高环境绩效和国家矿业竞争力。

(1)政府设立技术研发专项。2011年，芬兰开始实施《绿色矿业研发计划（2011—2016）》专项工作，致力于使芬兰成为全球负责任的绿色矿业先驱。该计划目的是通过新技术、新方法来实现材料和能源的高效利用等5个方面的突破（图2）。专项优先支持的研发领域包括：地下智慧采矿、采矿技术创新等领域。2015—2018年，加拿大通过国家技术研发计划等专项，在自然资源清洁技术方面的投资超过10亿加元，在环保基础设施方面的投资约200亿加元，并计划2020年对清洁能源和洁净技术研究开发的投资实现翻番。

图2 芬兰绿色矿业研发计划

(2)政府补贴模式。加拿大借助魁北克省制定尾矿税收优惠税费政策支持矿业绿色发展，规定对于购买的用于尾矿加工的设备等资产，可以得到额外补贴，补贴额为加工资产成本的15%，从经营者开始加工矿山尾矿的年度开始，这种补贴最多可以使用10年。

03 国内外发展差异性分析

在借鉴参考国外经验之前，需综合考虑国内外国情差异，主要集中在社会经济发展阶段、配套机制差异等方面。

3.1 社会和经济发展阶段不同

通过分析加拿大和澳大利亚等发达矿业国家矿业管理机制和绿色矿业相关政策标准，当前其主要目标是适应社会环境保护和可持续发展要求，适度进行矿产资源勘探开发和清洁利用，积极鼓励能源储备和可再生能源利用。其绿色矿业相关政策往往针对不同矿产资源和不同区域存在差异性，促进矿产资源合理开采和节约利用，最终致力于社会生态和环境保护。我国过去采取较为积极的资源开发政策和措施，核心目标在于强化经济发展，虽然在全面推动生态文明建设后，我国主要以节约保护资源和减少生态环境污染物等中性偏紧的资源开发政策为主，但并不代表国家发展对资源需求的结束。我国经济处于社会主义初级发展阶段和全面小康社会建设重要时期，矿产资源开发利用尚是经济发展中的基础产业，国家矿业经济的主要政策目标适应国家宏观经济发展要求，应当以矿业绿色发展为手段，将矿业经济发展导致的生态环境负面影响减少至最低程度。

3.2 管理机构不同

发展绿色矿业、建设绿色矿山是我国明确提出的一项部门行政目标和任务，更是写入了国民经济十三五规划和全国矿产资源规划，要求建设一批国家级绿色矿山，逐步形成有利于绿色矿山发展的社会氛围和政策体系。而美国等西方发达国家，除加拿大自然资源部矿山局（矿产能源技术中心）于2016年发布《加拿大绿色矿业倡议》外，鲜有政府机构明确整装地推进绿色矿业行动，其主要由矿产、环境、安全等不同部门分头推进矿业绿色发展。我国自然资源部为绿色矿山和绿色矿业发展的倡导部门和牵头部门，负责绿色矿业发展的政策、标准制定，而西方发达国家还没有专门的机构牵头统筹推进此项工作。因此，在矿业绿色发展领域，我国在管理机构方面存在明显的后发优势。表1为各国绿色矿业相关管理部门及主要职责。

3.3 配套机制差异

为促进和保障矿业活动的可持续发展，国家从矿山企业的净利中扣除一部分给予采矿权所有者，用于寻找新的矿床或资源，这是世界范围内普遍存在的矿产资源耗竭补贴制度。加拿大和澳大利亚等国家均建立了税收返还和补贴等机制，明确规定矿业税费收入的专门用途，部分专门用于补偿矿产资源的开采与保护，为促进矿产资源可持续绿色发展提供了稳定的资金来源；芬兰政府设立绿色矿业研究专项，配套财政资金，力图突破绿色矿业关键技术，并以此为基础推行技术转化和出口，获得经济收益，使绿色矿业技术创新实现市场化运转；而我国矿业在经历较短时间的“专款专用”政策后，变为“收支分开”，此后矿业财政资金激励配套机制迅速弱化，以原国土资源部等6部门联合印发的《关于加快建设绿色矿山的实施意见》为例，其中涉及土地、矿产、金融等优惠激励手段，但财政税收政策相对较少。

3.4 工作侧重点不同

国外管理部门关注环境和居民体验，对矿山技术工艺、资源合理利用干涉较少，而我国在推动矿业绿色发展中的侧重点较为全面，包括资源、环境、经济、创新、安全等多个方面，且均有较为详细的规定和要求。造成这一差异的主要原因是国家体制的不同：一是矿产资源属国家所有，同时我国属于社会主义国家，国家对矿产资源用途具有管控的义务和责任；二是国内资源开发主体多为国有企业，国有企业需要对国家负责，其一定程度上代表国家权益，角色定位上决定了企业责任的多样化；三是目前开发的矿产资源中，有相当部分为早期无偿划拨资源，矿山取得成本远低于市场成本，原则上应承担部分环境、社会义务。除上述因素外，同时也受社会矛盾、国外政商博弈等其他因素影响。

04 矿业绿色发展的路径选择

在分析我国绿色矿业发展与发达国家差异的基础上，借鉴发达国家的管理理念和思路，在未来的工作中，应重视部门协同、调动地方政府能动性等方面优化工作方式，构建新时代生态文明情境下的绿色矿业管理体系。

(1)理清矿业管理责任，协调推动绿色矿业发展。我国矿业管理部门众多，其中涉及矿业管理的部门或直属机构有10个左右，同时还有地方政府及与部委相对应的地方政府部门。绿色矿业的发展涉及到环境生态、税务、应急、科技、工信、社会保障等职能部门，以及矿山所在地的地方政府、集体、民众等。自然资源部是绿色矿业发展工作的牵头部门，绿色矿业的推进，需要各部门理清责任范围，或建立相关协调机制，减少行政交叉，避免重复管理，减少矿山企业建设绿色矿山过程中的行政损耗，形成政策合力，以使企业与政府的接触和政策法规的执行落地更协调和直接。

(2)因地制宜，调动地方政府的能动性。由于我国行政管理的特点，绿色矿山建设需要经过各级自然资源主管部门的具体实施。行政组织的层级越多，层级之间的责任就会越发模糊，耗费的人力物力财力也会越多。加上各省（区、市）资源禀赋、环境特点等因素的不同，绿色矿业在各省（区、市）的实施需要不同的标准和政策。因此，在自然资源部宏观主导下，绿色矿业的发展需要给予地方政府充分的自主决策权。各省（区、市）根据本地特点，创新工作方法，大胆运用各种合法合理手段，妥善协调中央和地方的事权、财权，自上而下和由下而上相结合，推动绿色矿山建设。各地需要按照绿色矿业发展要求，因地制宜，制定适用于本地区的绿色矿业发展方案，推出本地区绿色矿山建设地方标准，进一步细化完善用地、用矿、财政、金融等方面政策，合力推动政策落地，使绿色矿山企业切实受惠。

(3)充分发挥市场作用，引入市场监督机制。绿色矿业的发展应在国家规范之下全面推行，但因其始于市场自发，所以绿色矿业也需要充分发挥市场作用，建立有效的市场监督管理机制。加强行业自律和舆论监督，发挥行业协会和新闻媒体的作用，建设绿色矿业信息网络平台，鼓励企业发布绿色矿山建设工作动态。同时由政府主导对绿色矿山建设工作开展监测和考核，定期发布建设成果和先进经验，使绿色矿业发展在媒体和大众的监督下得到规范和推广。

(4)统筹中央资金安排，深化税费改革。矿山企业是责任主体，事关绿色矿业发展成败，好的激励政策，可以调动矿山企业积极性，提升内生动力。目前，我国绿色矿业优惠激励政策主要涉及土地、矿产、金融等方面，但财政税收政策相对较少。六部门发布的《关于加快建设绿色矿山的实施意见》已进一步明确了加快绿色矿业发展，提出给予财税政策支持，加强中央资金在绿色矿业发展中的引导作用，充分发挥积极财政政策的定向激励驱动机制。