中国国土资源经济：关于创新完善国家自然资源督察制度若干思考

2020-06-29 12:43:25
来源：中国国土资源经济
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导读

文章分析了国家自然资源督察事业在党和国家工作中的地位和作用，论述了国家自然资源督察机构面临的新形势和新任务，提出了创新完善国家自然资源督察制度的建议。建议：从法制上要抓紧推进“国家自然资源督察工作条例”等相关立法工作，从机制上要强化自然资源领域督察执法力量统筹协作等，从体制上要形成总督察“管总”、各督察局“主建”、各督察室“主战”新格局。在队伍建设上，建议每个督察人员要以政治督察立魂、以为国督察立命、以依法督察立业、以规范督察立身、以廉洁督察立信，无私无畏、无怨无悔地献身于自己所忠于和挚爱的事业。通过创新完善国家自然资源督察制度，推动国家自然资源事业高质量发展，促进自然资源治理体系和治理能力现代化。

本文引用信息

顾龙友.关于创新完善国家自然资源督察制度若干思考[J].中国国土资源经济,2020，33（6）:10-17.

在这轮党和政府机构改革中，国家自然资源督察实现了历史性的转折。作为一项宏伟事业，作为一项重要制度，国家自然资源督察面临的形势和任务比以往更加繁重，也比以往更加艰巨，必须加快“在创新中完善、在完善中发展”的步伐。

01 国家自然资源督察的地位牢固，而且显示出了前所未有的重要

怎样认识国家自然资源督察制度、机构和职责？笔者分析，其一，它是中国特色社会主义的党和国家监督体系组成部分。党的十八大以来，在为核心的党中央领导下，我国正在加快建设中国特色社会主义。中国特色社会主义的党和国家监督体系，包括党和国家内监督、党和国家外监督两大类，而国家自然资源督察属于党和国家内监督。其二，它是“政府内监管”的两种方式之一。所谓“政府内监管”，是指用此类公共行政机构对彼类公共行政机构的活动施加某种影响的监督方式，可分为“圈内监督”和“圈外监督”两种方式。而国家自然资源督察总体上属于“圈内监督”。在“圈内监督”中，它又不同于同一公共行政机构内部的监督，如它不同于各级自然资源部门内设执法机构所实施的监督。其三，它是行政权的一部分。所有的行政机构都拥有一定的行政权。行政权以性质为标准，可分为决策权、执行权、监督权。国家自然资源督察所行使的只是行政权中的监督权。其四，它是专门性的行政监督。我国一般性的行政监督，既享有监督检查权，又享有独立办案权，而国家自然资源督察仅享有前者，而不享有后者。换言之，它不能直接查处案件。其五，它与我国其他行政监管制度相比，既有相同之处，又有不同之处。如：国家自然资源督察的对象主要是政府，环境保护督察的对象主要是企业，金融监管的对象主要是法人。笔者认为，国家自然资源督察机构基本具备了“三大要素”：一是公共行政机构；二是拥有权威授权；三是保持相对独立。我国从实施国家土地督察制度之日起，无论党和政府机构如何改革，这个机构一直属于公共行政机构，从业人员也全部为行政编制，而且一直稳定着“一办九局”的组织架构。国家自然资源督察机构既有行政授权，又有法律授权。如：在中央批复的自然资源部“三定”规定中，国家自然资源督察的职责是“根据中央授权，对地方政府落实党中央、国务院关于自然资源和国土空间规划的重大方针政策、决策部署及法律法规执行情况进行督察”。新修正的《土地管理法》，明确了国家自然资源督察的法律地位，即“国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察”。中共中央、国务院《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》中，明确“国家自然资源督察机构、生态环境部要按照职责，会同有关部门开展督察和监管，并将结果移交相关部门，作为领导干部自然资源资产离任审计、绩效考核、奖惩任免、责任追究的重要依据。”中共中央、国务院《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》中，也明确要求“加强自然资源督察机构对国有自然资源资产的监督”。显而易见，这“三大要素”自然而然成为了国家自然资源督察的“生命线”和“护身符”。

诚然，在世界上，督察制度并非中国所独有。与中国相比，一些国家较早建立了督察制度。如：法国在1946年、英国在1947年、俄罗斯在1970年即建立了土地督察制度，美国则在20世纪二三十年代建立了联邦大区制环境保护督察制度。俄罗斯在土地督察制度的法制建设、机构设置、职责分工、实施方式、督察体系、督察程序等都进行了较为深入的探索和完善，形成了比较规范和系统的土地督察体系。在督察内容上，国外主要有两种模式：一种是全面督察，如俄罗斯的土地督察涉及土地利用和管理等方面；另一种是单项督察，如英国、法国侧重于土地规划督察。当然，主要基于这些国家的国体、政体（包括权力结构、土地性质等）与我国不同，故而其在督察的法制、体制、机制等方面有不可相比之处，但其督察的路径、手段、方法等确有可借鉴之处。

我国的国家自然资源督察在党和国家督促体系中的地位一直在提升。众所周知，在这轮党和政府机构改革中，党中央高屋建瓴，下大力气“精兵简政”，国家自然资源督察在定职能、定机构、定人员中仍有了强化，未见任何弱化。当年实施国家土地督察制度时，督察的自然资源只有土地，而今督察的自然资源在法理上已增至包括土地、矿产、海洋、水、湿地、森林、草原等7种。在人员编制上，国家自然资源督察机构仍保持了原来的规模，没有减少一兵一卒。中央明确这轮政府机构改革中要组建市场监管、交通运输等5支综合执法队伍，而国家自然资源督察机构未被归并，也未作转隶，继续保持着相对的独立性。令人欣喜的是，在这轮党和政府机构改革基本完成后，全国人大常委会于2019年8月26日审议通过了《土地管理法》修正案，从而使国家自然资源督察有了完全意义上的法律依据。所有这些，充分体现了党中央、国务院对国家自然资源督察事业的高度重视，也充分体现了全党、全国人民对国家自然资源督察工作的殷切期盼。

综上所述，我们无论从党和国家的工作大局来看，还是从我国经济社会发展的现实需要来看，也无论从国家自然资源督察制度设计的理论和法律基础来看，还是从国家自然资源督察工作实施的进展和成效来看，国家自然资源督察的地位牢固，而且显示出了前所未有的重要。对此，我们必须有坚定的制度自信、工作自信。

02 国家自然资源督察必须充分发挥督察监督、督察保障作用

在我国，任何形态、任何方式的监督，包括党的监督、行政监管、人大监督、司法监督、舆论监督等，其根本目的是为了保障党和国家各项方针政策、决策部署及法律法规能够有力、有序、有效实施，从而确保我国经济社会持续、健康发展。国家自然资源督察也是这样。国家自然资源督察是手段，是过程，故而，国家自然资源督察有监督的作用；与此同时，国家自然资源督察必须服从并服务于目的，不能为督察而督察，故而，国家自然资源督察有保障的作用。2006年7月13日，“国办发〔2006〕50号文”对派驻地方的国家土地督察局明确了5项职责；2018年8月1日，中办、国办“厅字〔2018〕69号”文对国家自然资源督察办公室明确了3项职责。分析这些职责，其既有要求发挥督察监督的作用，又有要求发挥督察保障的作用。在发挥督察保障作用中，还规定了要通过调查研究，促进相关政策法规的完善。

近两年来的国家自然资源督察实践，业已彰显了督察监督、督察保障作用。国家自然资源总督察陆昊要求国家自然资源督察机构，对法律法规有明确要求的、政策科学合理且有明确要求的问题，一督到底；对督察中发现的政策制度不合理、不完善的问题，及时反馈，促进有关政策制度补充完善。国家自然资源副总督察陈尘肇在2019年度国家自然资源督察机构全员集训讲话中指出，整改问题是治标，完善制度是治本。他要求，对地方管理制度缺失造成管理混乱的，要明确指出，督促抓紧建章立制、完善监管；对司局制度缺陷、政策冲突、管理漏洞、政策不完善造成地方难操作的，要及时发现、反馈，促进有关政策制度补充完善，促进完善监管；对国家层面机制制度不完善、不健全的，要认真调查研究，把情况摸透，把问题搞准，适时向自然资源部提出科学合理、具有操作性的意见和建议。笔者理解，国家自然资源总督察、副总督察所谆谆要求的，就是充分发挥督察监督、督察保障作用。2019年，国家自然资源督察机构在扎实开展违建别墅清查整治、“大棚房”问题专项清理整治、全覆盖耕地保护督察、“三调”核查督察等督察工作中，都尽可能最大化地发挥督察保障作用。其中，在“大棚房”问题专项清理整治中，共派出了148个暗访小组、计427人，对1284个县（市、区）进行了暗访，共新发现“大棚房”问题2.61万个。国家自然资源督察机构还全面梳理了在督察中发现的有关制度有缺陷、政策有冲突、执法有不严等问题，形成了3类、11项政策“打架”问题清单，向自然资源部有关司局发出了9份督察建议书（函），以促进有关法规、政策和制度完善。

笔者认为，国家自然资源督察的督察监督作用与督察保障作用是相辅相成的。二者既相互联系，又相互制约，还相互依存。其与我国其他行政管理相比所体现出的本质区别是监督，而且是督察监督。这是由国家自然资源督察的本质特性决定的，也就是说，具有质的规定性。国家之所以要建立并实施国家自然资源督察制度，主要因为我国自然资源利用和管理、国土空间规划编制和实施，确实需要督察监督。毫无疑问，督察监督是国家自然资源督察机构最需要发挥的作用，具有先决性。如果这个作用不能发挥，那么，国家自然资源督察机构便成了“无本之木”“无源之水”，即使一时半刻无忧，被边缘甚至被撤销将是迟早发生之事。国家自然资源督察的督察保障作用，既源自于国家自然资源督察制度设计之初衷，又体现于国家自然资源督察制度实施之过程。在国家自然资源督察实践中也的确如此，即既没有无保障的监督，也没有无监督的保障。在监督中显示保障，在保障中践行监督，两大作用充分发挥，相得益彰，国家自然资源督察将能获得巨大的制度红利。

国家自然资源督察机构发挥督察监督、督察保障作用不可偏废，必须“两手抓”“两手硬”。否则，轻则影响国家自然资源督察工作成效，重则危及国家自然资源督察制度根基。一切国家自然资源督察工作，都要以充分发挥督察监督、督察保障作用为出发点和落脚点，并将此作为检验一切国家自然资源督察工作的“试金石”。

03 国家自然资源督察面临着机遇与挑战并存的新形势和新任务

自然资源对人类来说，是生命之源、生产之要、生态之本。人类社会发展史，实际上就是人类开发利用自然资源史。中华人民共和国成立70多年来所获取的辉煌成就，无不与开发利用自然资源密切相关。在这轮党和政府机构改革中，党中央、国务院赋予自然资源部门更为繁重的任务，自然资源管理不仅要为经济建设做出更大的贡献，而且要在生态文明建设上有更多的作为。近年来，党中央和习近平总书记就生态文明建设和自然资源管理作出了一系列重要指示，国务院和李克强总理就生态文明建设和自然资源管理作出了一系列重要部署，自然资源部门必须以此为指导思想，并认真贯彻落实。特别是生态文明思想所集中体现的“八个坚持”，如“坚持人与自然和谐共生”“坚持绿水青山就是金山银山”“坚持山水林田湖草是生命共同体”等，是自然资源部门履行新职责、开创新局面根本性的方向指引，必须始终不渝地遵循。笔者认为，这是国家自然资源督察面临的新形势之一。

“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”（即“两统一”），是自然资源部门在这轮党和政府机构改革中被赋予的新使命。可以说，这在古今中外历史上是从未有的。近两年来，各级自然资源部门正按照“三定”规定，逐步从“数学计量”到“物理组合”再到“化学反应”。“数学计量”，即把部门内所有的职责、单位和人员叠加起来；“物理组合”，即重新构建部门内的机构、人员和财物；“化学反应”，即统筹协调，充分发挥新体制的优势。当前，各级自然资源部门正注重于履职中的“化学反应”，且已在“多调合一”“多规合一”“多审合一”“多证合一”“多查合一”上取得明显成效。这些举措和收获，自上而下促进了我国自然资源治理体系和治理能力现代化。笔者认为，这是国家自然资源督察面临的新形势之二。

自然资源利用和管理秩序始终是我国经济社会发展中极为重要的问题，不可能仅靠机构改革来解决这个问题，机构改革只是为解决这个问题提供了体制上的保障。当前，各级自然资源部门一方面要面对老问题。如：耕地是我国最为宝贵的自然资源。我国人多地少的基本国情，决定了我们必须把关系十几亿人吃饭大事的耕地保护好，决不能有任何闪失。然而，我国耕地保护形势依然严峻。据国家自然资源督察机构于2019年开展的全覆盖耕地保护督察统计，共发现各类问题2.01万个，涉及土地面积714.42万亩，其中违法违规占用耕地114.26万亩。当前，各级自然资源部门另一方面要面对新问题。如：国务院于2020年3月1日作出决定，将国务院可以授权的永久基本农田外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准，试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准。贯彻落实国务院这一重要决定，确保相关用地审批权“放得下、接得住、管得好”，无疑需要国家自然资源督察机构密切关注，严防出现这样或那样的问题。诸如以上的老问题、新问题，明的暗的、大的小的、轻的重的，纵横交错，且层出不穷。笔者认为，这是国家自然资源督察机构面临的新形势之三。

从法理上说，国家自然资源督察的新任务十分繁重。其一，土地督察。国家土地督察制度实施了12年，形成了比较统一和规范的督察体系、督察方法，其显著成效有目共睹。在新形势下，土地督察如何进一步探索创新，并与自然资源督察中的其他督察相协调，值得深入研究。其二，矿产督察。我国是世界矿业大国之一，已发现173种矿产，已探明2万多处有工业开发价值的矿产地。改革开发以来，各地建成了数以万计的各类矿山企业。它们在为我国经济社会发展源源不断提供各种矿产品的同时，也存在着不少矿产资源开发秩序问题，并由此带来了各种矿山地质环境问题。2003年，原国土资源部建立了矿产督察员制度，通过聘用专家对矿产资源勘查开发实行监督管理。这项制度实施10多年来，尽管也收到了一定成效，但由于缺乏专职队伍、缺少常态化的监管，故而，作用十分有限。在新形势下，国家自然资源督察应当把矿产督察纳入其中，而如何开展矿产督察，对从业人员来说，则是一个全新的课题。其三，规划督察。党中央、国务院对构建国土空间规划体系寄予厚望，分别明确了到2020年、2025年、2035年国土空间规划体系构建并实施的具体任务。国家自然资源督察义不容辞，必须抓紧启动规划督察，对国土空间规划体系构建并实施进行全程跟踪督察，以促进国土空间规划体系全面、有效落实。其四，海洋督察。我国是世界海洋大国之一，拥有300万平方千米的“蓝色国土”。多年来，我国从海域空间准入、海域用途转用和海洋开发利用监管3个主要环节，对海域空间实施了用途管制。2011年以来，国家实施海洋督察制度，对地方政府、海洋行政主管部门和执法部门进行监管，以规范各地海域管理工作，保证海域空间用途管制各项制度落到实处。在新形势下，国家自然资源督察如何充分发挥体制优势，加强统筹协调，从而使海洋督察更有成效，值得积极探索。其五，自然保护地督察。我国现有各类自然保护地1.18万处，其中有国家级森林公园897处，国家级自然保护区474处，风景名胜区1051处，世界自然遗产14项，地质公园613处，海洋特别保护区（海洋公园）111处，湿地自然保护区602处，国家湿地公园899个，共分自然生态系统类、野生生物类和自然遗迹类3大类别、9个类型。前两年，我国有关部门已对安徽省宣城市扬子鳄自然保护区、安庆市江豚自然保护区进行了督察，积累了一定经验。国家自然资源督察如何开展自然保护地督察，需要深入研究当地工业发展、城乡建设、矿业开发、旅游活动与自然保护地保护之间的矛盾，探索解决相关体制、法制、机制方面存在的问题。其六，水资源督察。水资源调查是此轮党和政府机构改革划入自然资源部的重要职责，是我国全民所有自然资源资产“两统一”管理的核心内容之一。通过水资源调查，将掌握全国和各地包括地表水、地下水在内的水资源总量变化及动态分布。这项工作，自然资源部需要与水利部、生态环境部加强合作。从“水资源调查→水资源产权→水资源市场”入手开展水资源督察，无疑也是国家自然资源督察题中应有之义。

04 国家自然资源督察创新完善工作机制具有广阔空间

自然资源利用和管理始终是我国社会主义现代化建设进程中带有全局性、战略性、根本性的问题。发轫于我国社会主义现代化建设进程中的国家自然资源督察制度，面临当前的新形势和新任务，必须在创新完善工作机制上下功夫：

(1)务必深化对国家自然资源督察对象的认识。国家自然资源督察对象均为自然资源。我国自然资源从种类上分，有土地、矿藏、森林、草原、海岛、水流、山岭、滩涂等；从要素上分，有空间价值、经济价值、生态价值等；从属性上分，有建设用地、农用地、金属矿产、非金属矿产、生态林、经济林、海岸带、自然保护地等；从使用方式上分，有划拨、拍卖、租赁等；从管理方式上分，有用途管制、占补平衡、增减挂钩等。而如上所述的国家自然资源督察六大督察，倘作细分的话，将涉及几十个专项。如：自然保护地督察，可分自然保护区、国家级公园、重要湿地等专项；海洋督察，可分为填海、海岸带保护、岛屿开发利用等专项。此外，国家自然资源督察在日常督察中，通常关涉自然资源利用的空间和时间，尤其国土空间规划督察，更是如此。我们通过对国家自然资源督察对象的深化认识，可以更有针对性、更具有效性地来谋划各项国家自然资源督察。

(2)向“科技兴督”“科技强督”要效率、要效用。笔者认为，科技是国家自然资源督察创新完善不竭的生产力和推动力。应当说，国家土地督察制度从实施之初起，即紧紧依靠科技进步，如大规模地研究开发和推广应用“在线土地督察系统”等。近年来，国家自然资源督察机构注重发挥自然资源部门卫星、遥感、网络等科技优势，在自然资源利用和管理相关数据的获取上，做出坚持不懈的努力，已建立了部、局两级国家自然资源督察技术保障长效机制。科技无止境。面对繁重而艰巨的督察任务，国家自然资源督察机构必须实施“科技兴督”“科技强督”，无论在项目安排、人员组织上，还是在督察内容、督察方式上，都需要进一步加大科技含量。科学包括自然科学和社会科学，具体在国家自然资源督察上，不仅部署要科学，而且装备要科学；不仅方法要科学，而且手段要科学；不仅业务要科学，而且政治要科学；不仅理论要科学，而且实践要科学。技术是人类在认识自然和利用自然中积累起来的并在生产工作中体现出来的经验和知识，当前如区块链、无人机、大数据等，具体在国家自然资源督察上，包括对相关数据的搜集、比对、分析、判定等工作上，要尽快尽多地追索和应用能出优质、高效成果的新技术。为能更见功力地履行好职责，国家自然资源督察机构应更有力度、更有广度、更有深度地实施“科技兴督”“科技强督”。

(3)全域性、全程性地践行“质量是国家自然资源督察的生命”的理念。不难设想，无论由哪级机关、哪位领导来评价国家自然资源督察工作，督察质量永远是最主要的标准。督察质量涉及督察机构管理的方方面面，其中最重要的，是对督察计划的质量管控、对督察方案的质量管控、对督察实施的质量管控、对督察整改的质量管控。毋庸置疑，尽管督察机构一直以来严把督察质量关，出台并实施了诸多举措，也显见成效，然而，尚有不尽如人意之处。如：有的督察局由于工作部署、督察流程、核查方式等存在有待改进的问题，导致一些违法用地成了“漏网之鱼”，没有被发现。据悉，截至2018年底，全国督察发现的逾期未整改的“挂账”问题多达3.17万个。此有客观原因，如整改难度太大、整改需要更长时间等，但就整个督察工作来说，不能不说也有督察质量问题，如督促整改的力度不够等。督察质量在督察整改阶段的标志，是既处理事又处理人，消除违法状态，而那些“挂账”问题则均没有“达标”。笔者认为，督察质量管控是国家自然资源督察全域性、全程性的工作，极为重要。对于“督察工作的部署→督察方案的制定→督察工作的实施→督察报告的形成→督察整改的推进→督察成果的巩固”全部的工作流程，国家自然资源督察机构都需要把督察质量放在首位，坚持把严格督察质量管控贯穿于各项督察全域和全程。

(4)进一步加大自然资源违法问题处罚力度。当时国家土地督察有调查权、审核权、纠正权、建议权，现今国家自然资源督察也应有这4种权。这4种权，实际上均涉及违法用地处罚。换言之，对违法问题查不查、认不认、报不报，对整改建议提不提、盯不盯、了不了，无不影响到对违法用地处罚。笔者认为，在“三定”规定的督察权力范围内，督察机构对违法者最具威慑力的，有立案销案权、公开公示权、约谈问责权、移交移送权。对这些权，督察机构应最大限度地行使，不必“留有余地”。否则，敢于碰硬便容易流于形式，甚至成为一句空话。据悉，从2013年至2018年，全国查处非法占用耕地、违法批准征收案件共逾60万件，其中移送司法机关追究刑事责任的占案件总数的2%，移送后法院判决的占移送总数的12%多；移送纪检监察机关的占案件总数的8%多，实际追责的占移送总数的71%多；申请法院强制执行的占案件总数的58%多，法院实际执行的占申请总数的近7%。综上可见，总体上，我国对违法违规占用耕地的处罚力度还不够。作为国家自然资源督察机构，在今后的工作中，应当进一步借势借力，用好用足移交移送权。笔者调研发现，在查处自然资源违法违规案件时，普遍存在着“立案难”，即明明是违法违规案件，督察执法者常常会受到“大事化小，小事化了”的干扰。对此，督察执法者既须有无私无畏的胆识，又须有火眼金睛的本领。只有这样，才能真正把立案销案权用好用足。

（5）强化自然资源督察执法力量统筹协调。目前，我国自然资源领域里的督察执法力量主要有6支：一支是国家自然资源督察机构，在全国共设置了9个督察局，人员编制336个；一支是自然资源部北海局、东海局、南海局，各设置了海洋督察室，共有13名专职行政人员；一支是国家林业和草原局，在全国共设置了15个森林资源监督专员办事处，总计行政编制304个；一支是已有12个省（区）和计划单列市（即吉林、内蒙古、浙江、宁波、山东、河南、海南、湖北、湖南、云南、陕西、青海）设置了自然资源总督察、副总督察，并有19个省（区、市）和计划单列市自然资源厅（局）内设置了督察处（督察办公室、督察执法局）；一支是各级自然资源部门内设置的执法监察队伍；一支是原住房和城乡建设部门内设置的规划执法督察队伍。这6支督察执法力量中，层级最高的是国家自然资源督察机构，总督察由自然资源部部长陆昊兼任；人数最多的是各级自然资源部门内设的执法监察队伍，从上到下共有3.8万多名专职人员。这6支督察执法力量尽管各自的职责、权限、区域、对象不同，但在对自然资源利用和管理的行政监督中，有着共同目标。有道是：“不是一家人，不进一家门。”笔者认为，为了共同目标的实现，这6支督察执法力量有充分的理由，在国家自然资源总督察、副总督察的统一领导下，强化统筹协调。在这方面，国家自然资源总督察办公室义不容辞，需要承担起繁重而又具体的统筹协调任务。当然，在统筹协调中，国家自然资源督察机构应正确处理如下关系：与各级自然资源部门内设的执法监察队伍是既依靠又监督的关系，与省级自然资源督察队伍是既督促又配合的关系，与海洋、森林等专业督察执法队伍是既统领又协作的关系。通过这6支督察执法力量的统筹协调，完全可以形成强大的合力。

05 强本固基，推动国家自然资源督察事业高质量发展

国家自然资源督察是一项全新的事业、全新的工作，对自然资源部、国家自然资源督察机构和从业人员来说，党中央、国务院已赋予了时代性的机遇、历史性的责任。我们必须以强烈的政治责任感，扎实推动国家自然资源督察事业高质量发展。

(1)法制健全是所有行政监督权力得到保障和落实的先决条件。应当说，新修正的《土地管理法》已经从法律层面确立了国家自然资源督察制度的地位，可喜可贺，但还需要抓紧推进相关立法工作。此前经过努力，《国家土地督察工作条例》已经起草成稿，并征求了多方面的意见。如今已经实施国家自然资源督察制度，而且新修正的《土地管理法》对国家自然资源督察工作已经有了明确规定，故而，需要重新研究起草《国家自然资源督察工作条例》。鉴于国家自然资源督察工作需要经过一段时间的实践探索才能够逐步完善，笔者建议自然资源部在修改《土地管理法实施条例》时，对国家自然资源督察工作作出细化规定；同时，国家自然资源督察机构可依据新修正的《土地管理法》的相关精神，认真总结实施国家土地督察制度的经验，并紧密结合近两年来的探索实践，抓紧研究出台用来指导国家自然资源督察工作的规章制度。条件成熟时，即向国务院申请颁布《国家自然资源督察工作条例》。鉴于国家自然资源督察对象涉及多种自然资源，除《土地管理法》已作修改外，在《城乡规划法》《矿产资源法》《森林法》《草原法》《水法》《海域使用管理法》等专门法修改时，要把实施国家自然资源督察制度的相关内容纳入其中；在修改《刑法》《行政诉讼法》《审计法》《监察法》等基本法时，也应体现国家自然资源督察制度的相关要求。

(2)体制是一种组织制度，属于上层建筑范畴。众所周知，体制性障碍始终是困扰我国经济社会发展的重大而突出的问题。为什么我国改革开放在思想大解放的基础上，首先解决体制特别是经济体制问题，其主要原因即在于此。笔者认为，推动国家自然资源督察事业高质量发展，也回避不了体制问题，必须直面并设法解决。客观地说，如今各派驻地方的国家自然资源督察局与地方政府之间实际存在着“府际”关系，与自然资源部机关各司局实际存在着“同僚”关系。这从一定程度上容易使国家自然资源督察人员产生“不敢管”“不能管”和“管不到”“管不了”的情绪甚至行动。其解决之道，务使国家自然资源督察机构在体制上继续完善它的相对独立性，特别是督察业务上显化它的制衡性。笔者建议，国家自然资源督察机构在体制外，一方面，可紧紧围绕督察发现问题整改到位，与纪委、监察、审计、公安、检察、法院、组织、宣传、巡视、督查等机关，协作建立通气通报制度；另一方面，可紧紧围绕更有力、更有效地保障生态文明建设，与中央生态环境督察办公室和生态环境部所属6个大区督察局，协作建立自然资源督察与生态环境督察联席会议制度。国家自然资源督察机构在体制内，可借鉴这轮军队体制改革的经验，根据工作职能划分业务体系，根据工作对象划分业务体系，根据工作流程划分业务体系，形成由国家自然资源总督察“管总”、由各督察局（海区局、森林监督专员办）“主建”、由各督察室（监管处）“主战”的新格局。通过不断完善督察体制，努力实现督察效率、效用最优化和最大化。

(3)事在人为。人是生产力中最积极、最活跃的因素。国家自然资源督察事业高质量发展，必须紧紧依靠有高质量素质的人。现有国家自然资源督察人员，主要来源于原国土资源系统的招考、调配和面向全社会的公考招录，所学专业主要有土地、法律、规划、信息、财会等，其中一部分有基层工作经验，一部分则是从学校门到机关门。面对国家自然资源督察的新形势、新任务，整个队伍在知识、本领方面存在着结构性的问题。从实施国家土地督察制度起，14年来的摸爬滚打，这支队伍已锤炼得很有执行力、很有战斗力，然而，在内部管理上也累积了这样或那样的问题，如活力不足、激励不够等。对此，笔者建议自然资源部更加重视国家自然资源督察队伍建设。国家自然资源督察的特征是既政治性、社会性强，又专业性、技术性强，不同于一般的自然资源行政管理工作，必须按照“政治强、业务精、敢碰硬、守底线”的要求，切实加强督察队伍的政治建设、能力建设、作风建设和廉政建设。每个督察人员，要以政治督察立魂、以为国督察立命、以依法督察立业、以规范督察立身、以廉洁督察立信，无怨无悔、无私无畏地献身于自己所忠于和挚爱的事业。在督察人员的配备和使用上，应更多地体现人员来源多元化、岗位交流经常化、职级晋升竞态化，从而进一步激发整个队伍的活力。要根据不同自然资源、不同督察区域的工作繁重、艰难程度，从顶层设计更为科学的机构队伍规模和更为灵活的薪酬奖励制度，以进一步调动督察人员的积极性、主动性和创造性。要强化对督察人员的业务考核，在较真碰硬上坚决克服“打太极”的自由主义、“想当然”的经验主义和“软脚蟹”的好人主义。要坚持学以致用的原则，在督察机构大兴学习之风，实施“精准充电”，限期“补短强弱”，以尽快适应国家自然资源督察高质量发展的需要。

(4)理论指导实践，实践需要理论，必须加强国家自然资源督察理论性研究、立法性研究和应用性研究。在实施国家土地督察制度期间，国家土地督察机构持之以恒地开展了包括督察体系、督察方法、督察机制在内的专题研究，取得了丰硕成果；在每年开展的土地例行督察中，都把调查研究列为必有的重要内容；还委托中国政法大学、中国农业大学、南京大学、南京农业大学等高校和自然资源部咨询研究中心等科研咨询机构，开展了包括土地督察制度与相关监管制度比较研究、土地督察质量管控机制研究、土地督察机构激励机制研究等在内的课题研究。笔者认为，国家自然资源督察高质量发展，离不开国家自然资源督察理论性研究、立法性研究和应用性研究。国家自然资源督察机构应及早部署，作出规划。建议把这些研究整体纳入自然资源部科学技术创新计划、政策法规研究计划，并积极创造条件组建国家自然资源督察研究室、国家自然资源督察研究会，并设法定向培养高层次的国家自然资源督察专门人才。同时，借助社会力量，争取部署国家层面的相关重大课题研究。通过年复一年紧密结合实际开展的深入研究，不断解决国家自然资源督察理论、督察立法和督察应用问题，以利于加快推动国家自然资源督察事业高质量发展。