全国主体功能区规划已实施10年，取得的成效，存在的问题及建议

2020-06-18 14:07:59
来源：中国国土资源经济
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原标题：主体功能区规划实施进展、问题及建议

导读

全国主体功能区规划实施十年成效显著，对推进形成高效、协调和可持续发展的国土空间开发格局发挥了重大作用，但也存在着满足新形势的要求有难度、刚性管控不强、功能区划分技术方案不足、配套政策协同性不够、陆海统筹缺乏等问题。在国家规划体制改革后，主体功能区规划将融入到国土空间规划中，但主体功能区战略和制度还会坚持，应该从完善主体功能区战略布局、建立“指标+空间+清单”的管控体系、优化空间功能定位和管控技术方案、完善重点政策和统筹推进陆海协同发展等方面，推动主体功能区战略和制度在国土空间规划体系中落实。

本文引用信息

黄征学，潘彪.主体功能区规划实施进展、问题及建议[J].中国国土资源经济,2020，33（4）:04-09.

2010年实施的主体功能区规划对规范空间开发保护秩序发挥了重要作用。2019年《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《意见》）提出“将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划”后，主体功能区规划不再单独编制，但其理念、技术、内容、政策等将融入国土空间规划体系中，成为国土空间规划体系的组成部分。回顾主体功能区规划实施的成效，剖析规划实施以来的问题，对科学编制和实施国土空间规划具有重要借鉴意义。

01 主体功能区规划编制的过程

进入21世纪以来，伴随经济高速增长，各地区、各行业对空间资源的竞争越来越激烈，亟需加强政府引导，科学合理开发利用空间资源。2002年《关于规划体制改革若干问题的意见》提出“规划编制，要确定空间平衡与协调的原则，增强规划的空间指导和约束功能”。2003年初，国家发展改革委提出划分“功能区”的初步构想。2004年“十一五”规划思路中，进一步提出了划分主体功能区的基本设想。2006年国家“十一五”规划纲要中明确提出“将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发4类主体功能区”，并初步划定了限制开发区和禁止开发区的范围。

国家“十一五”规划纲要发布后，国家发展改革委开始着手编制主体功能区规划。2007年国务院发布的《关于编制全国主体功能区规划的意见》明确制定2级规划（国家和省级）、划分4类主体功能区。2010年12月，《全国主体功能区规划》正式颁布，构建“4+3+2”格局，即按开发强度划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发4类地区，按主体功能划分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区等3类地区，编制国家和省2级规划。其中，城市化地区主要包括环渤海、长三角和珠三角3个优化开发区以及18个重点开发区域。限制开发区包括农产品主产区（七区二十三带）和全国重点生态功能区（25个）2类。禁止开发区域包括国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园等。在全国规划颁布以后，31省（区、市）着手编制各自的主体功能区规划，并先后颁布实施。

02 主体功能区规划十年实施进展

2010年颁布《全国主体功能区规划》以来，特别是在国家“十二五”规划将主体功能区上升为国家战略后，各政府部门加快构建主体功能区政策体系，深入推动主体功能区规划的实施，取得了良好成效。

2.1 六项规划指标完成进展较好

《全国主体功能区规划》共设置了6项指标，从2015年中期评估情况看，指标完成情况总体较好，但进展不一。2020年，城市空间和耕地保有量两个指标完成压力不大，林地保有量和森林覆盖率两个指标基本可以完成，但开发强度和农村居民点两个指标完成的难度较大。（参见表1）

2.2 三类空间的主体功能开始显现

生态空间和农业空间格局日趋明晰。在各类功能用地中，承担农业和生态调节功能的用地比重最大，城镇用地和农村生活用地的比重最小，二者分别占国土面积的62.89%和2.16%。2019年与2008年对比，禁止开发区中，国家级自然保护区474处，增加了231处；世界文化自然遗产55处，增加了24处；国家重点风景名胜区244处，增加了57处；国家森林公园897处，增加了332处；国家地质公园219处，增加了81处。限制开发区中，2019年全国重点生态功能区县816个，比2008年增加了380个。

城镇空间结构加快重组。沿海轴带、长江轴带和京广—京哈轴带成为国土开发的主轴，三大轴线集聚的人口占全国的比重超过40%，经济总量占全国的比重超过70%。三大优化开发区依然是人口最集中的区域，且依然保持增长态势；18个重点开发区也在加快推进城市群和都市圈的发展，集聚人口的能力也在加快提升。与此同时，沿海轴带、包昆轴带、长江经济带、陇海—兰新轴带与“一带一路”倡议的对接，将国内轴带与国际经济走廊紧密联系在一起，统筹了国内发展和对外开放。

2.3 主体功能区战略的传导机制加快构建

主体功能区规划以县为基本单元，只编制国家和省2级，具体落实有些困难。部分省（区、市）创新了规划实施的传导机制，如湖北省指导武汉市编制了《武汉市主体功能区实施计划》，广东省清远市编制了《清新县主体功能区规划实施方案》等。此外，浙江省认为主体功能单元分类不能有效涵盖县区的各种发展类型，在此基础上新增主体功能类型“生态经济地区”。因此，省级以下尽管没有编制规划，但多数都编制了实施规划或实施方案，贯彻落实国家和省级主体功能区规划。十八届三中全会之后，许多市县都以主体功能区规划为基础，开展“多规合一”试点，落实主体功能区规划的战略意图。

2.4 主体功能区制度建设积极推进

《全国主体功能区规划》提出了财政、投资、产业、土地、农业、人口、民族、环境、应对气候变化等9方面的政策及差异化绩效考核。目前，“9+1”政策体系的“四梁八柱”基本完成，各项政策的细化和深化也在积极推进（表2）。其中，落实最好的是重点生态功能区转移支付制度。2008首次建立生态补偿资金，2018年补偿资金规模达到721亿元，累计投入4431亿元。与此同时，广东、内蒙等十几个省（区、市）也出台了省级以下重点生态功能区补偿机制。此外，国家也在积极推进流域生态补偿、草原生态补偿、天然林保护和森林生态补偿、湿地生态补偿等专项补偿。在地方层面，东部沿海省市出台配套政策比较多，中西部地区国家级重点生态功能区县比较集中，探索差异化绩效考核比较多。

2.5 从规划上升为国家战略

随着主体功能区在国家空间发展中的重要作用凸显，2010年党的十七届五中全会首次提出实施主体功能区战略。2011年国家“十二五”规划纲要明确阐释了实施主体功能区战略的主要内容。2016年国家“十三五”规划纲要再次提出“强化主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用，加快完善主体功能区政策体系”。2017年《中共中央国务院关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》吸收了空间规划体制改革的内容，强调差异化绩效考核、“三区三线”划定、空间用途管制、生态产品价值实现机制等内容。由此，基本搭建起由资源环境承载力评价预警机制、生态补偿机制、重点生态功能区产业准入负面清单制度、国家公园管理体制、差异化绩效考核机制、“三区三线”划定制度、空间用途管制制度、生态产品价值实现机制、规划衔接协调机制等“五机制三制度一体制九政策”的框架体系，支撑主体功能区规划上升为国家战略。由此也可以看出规划和国家战略之间的关系，即规划是落实国家战略的一种形式，但仅仅有规划还不够，还需要政策体系、制度创新、体制机制等方面的支持，国家战略才能真正落实、落地。国家规划体制改革后，主体功能区规划不再单独编制，但主体功能区的战略和制度还是要坚持的。这意味着主体功能区规划中的战略格局、政策体系、制度创新、体制机制将会体现在新编制的国土空间规划中。

03 主体功能区规划实施中的问题

主体功能区战略是生态文明建设和国土空间规划的重要支撑，对于推进形成人口、经济和生态环境相协调的国土空间开发保护格局具有重要意义。这十年来，尽管主体功能区规划实施成效良好，但也面临着以下五个问题。

3.1 满足新形势的需要有难度

首先，规划未能体现新发展理念和新发展战略。党的十八大报告中提出要坚持创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念；十九大报告进一步指出要着力解决好发展不平衡不充分问题，实施包括区域协调发展在内的七大国家战略。落实新理念、新战略，都需要在国土空间上有所体现。其次，我国空间发展格局也开始发生变化。区域发展中分化和极化两种现象并存，经济和人口向大城市及城市群集聚，并且趋势越来越明显。需要顺应区域发展新的形势变化，谋划中心城市、城市群、都市圈的新格局，加快构建高质量发展的动力系统，打造高质量发展的动力源，培育高质量发展新的增长极。

3.2 刚性管控不强

目前，国内绝大多数省区市主体功能区的划分均是以县级行政区为基本单元，空间尺度较大，政策精准落地较难。有些地区在县域行政区内选取个别乡镇用于承接非主体功能，但存在局部难以协调整体矛盾的问题。同时，主体功能区规划中设置的指标，没有明确是指导性还是约束性的，管控的目标不明确、不具体。再加上没有建立从上到下的空间和指标管控体系，刚性管控不强，地方也无法获得上位规划的准确依据。

3.3 主体功能区划分的技术方案不足

资源环境承载力评价及监测预警机制是推进主体功能区规划实施的重要手段。采用全国统一的资源环境承载力评价的指标体系，有利于通过对比掌握全国整体情况，但“一刀切”的方式可能缺乏针对性。有些省（区、市）根据实际情况选取的指标因不符合一致性要求而未被纳入整体指标体系；还有些省（区、市）选取的指标仅限于当前监测数据，造成结果失真，难以被地方管理部门接受。除此之外，空间类型的划分也有缺陷。规划中确定了3类地区，但在实际中，由于生产空间与城镇、农村等生活空间交织在一起，不容易区分开来。

3.4 配套政策协同性不够

规划最终需要靠政策落实，主体功能区规划中列出了“9+1”政策体系，但目前进展不一。不论是生态补偿政策，还是重点生态功能区产业准入负面清单，主要针对重点生态功能区，对农产品主产区、城市化地区缺乏统筹考虑，形成不同主体功能区配套政策“隆起”和“洼地”。从部门之间的协同性看，缺乏有效统筹和联动，政策碎片化问题突出，影响政策体系的整体效果。从中央和地方政府的关系看，一方面，中央对地方的绩效考核存在重经济总量轻生态环境保护、重短期考核轻长远发展、重发展数量轻发展质量等问题；另一方面，由于激励约束机制缺乏系统性，地方则基本选择对己有利的政策执行，不利的政策则束之高阁。从政府和市场的关系看，政府财政资金投入多，利用市场化机制少，生态产品价值实现机制、水权交易等市场化的手段运用不够。

3.5 陆海统筹缺乏

海洋既是目前我国资源开发、经济发展的重要载体，也是未来我国实现可持续发展的重要战略空间。全国主体功能区规划中把陆海统筹作为五大开发原则之一，提出要促进陆地国土空间与海洋国土空间协调开发。但考虑到海洋国土空间的特殊性，在全国主体功能区规划中并未包括海洋部分，一直到2015年国务院单独印发《全国海洋主体功能区规划》，才实现了主体功能区规划海陆全覆盖。海洋主体功能区规划在构筑陆海协调发展格局、促进海洋空间合理利用和有效保护方面发挥了积极作用，但由于未能有效突出陆海统筹原则，使得管制落实不到位、权威性稳定性不够、地方灵活弹性不足、同陆域规划内容重叠冲突等问题暴露出来。

04 落实主体功能区战略和制度的建议

国家规划体制改革后，主体功能区规划将融合到国土空间规划中，但主体功能区战略和制度还是会坚持的。针对主体功能区规划、战略、制度实施中面临的问题，落实主体功能区战略和制度，需要从以下五个方面予以改进。

4.1 完善主体功能区战略布局

顺应区域新形势的变化，健全国土空间开发保护制度，推进国土空间聚集开发、分类保护和有效治理。打破传统四大板块的限制，在“两横三纵”发展轴基础上，做强珠江—西江、渤蒙新和西部陆海新通道发展轴，推动形成“四横四纵”为骨架的高质量发展轴带，构建高质量发展的动力系统。增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，发挥京津冀、长三角、粤港澳三大地区以及一些重要城市群的引擎作用，形成带动全国高质量发展的新动力源。把增强农产品主产区农业综合生产能力作为首要任务，巩固形成“七区二十三带”为主体现代农业发展格局，保障农产品供给安全。把保护和修复生态环境、提供生态产品作为重点生态功能区的首要任务，构建“两屏三带”为主体的生态安全格局。

4.2 建立“指标+空间+清单”的管控体系

将全部国土空间的保护底线纳入指标管控范围。结合《省级国土空间规划编制指南》（试行），建立统一、简洁、高效的开发与保护管控指标体系。整合“区”“线”管控体系。以“三区三线”为基础，结合土地用途管制，建立三级管控体系。在详细规划中从开发与利用、保护与修复两个方面，进一步细分各种类型的“区”。制定国土空间管控分区和边界划定及管控规则。建立市县“三区”、“三区三线”、土地用途管制三级管控分区，划分不同自然生态空间用途管控的等级；针对不同的用途管控分区类型，制定国土空间分区管控规则，推进用途管制从平面向立体转变。制定不同用途分区负面清单。按照生态空间、农业空间用途分区，制定不同区域准入条件，明确限制、禁止的产业和项目类型清单。

4.3 优化国土空间规划技术方案

加强资源环境承载能力评价和国土开发适宜性评价的理论研究。参考《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南（试行）》，建立城镇、农业、生态三个导向的评价体系，鼓励各地结合各自的地域特色开展“双评价”工作。根据评价的“短板效应”科学划分三类空间，引导城镇、产业、人口、经济等在空间的合理布局。强化细分“三区三线”空间管控，明确城镇空间是城镇化的主战场，但并不排斥小范围的生态空间；农业空间主要提供农产品，但并不排斥生态功能和生活功能；生态空间主要提供生态产品，但并不排斥农业功能和生活功能。

4.4 完善主体功能区重点政策

完善符合主体功能定位的产业政策，打通生态产品价值实现机制。总结生态产品价值实现机制试点经验，健全自然资源产权制度，着手量化自然资源资产的价值。鼓励和支持地方构建“生态+”和“+生态”产业体系。调整重点生态功能区生态补偿计算方法，加快建立横向生态补偿制度，强化对生态空间的补偿。加快完善国家公园管理制度，统一确定国家公园设立标准和管理办法，探索特许经营模式、“功能分区”模式、可持续社区发展模式。探索建立可转移的土地发展权，构建跨区补偿、机会均衡、结果公平的国土空间用途管制政策与制度体系。增强政策之间的协同性，研究建立政策工具箱，推动形成国土空间政策体系。以县（市、区）空间为载体，建立一套包括经济、社会、文化和生态文明于一体的绩效考核指标体系；按照“指标一样、权重不同”的原则，建立与空间主体功能相协调的分类考核评价机制；建立激励相容的绩效考核配套体系，把差异化绩效考核结果作为领导干部综合考核评价、选拔任用和奖惩的重要依据，建立领导干部自然资源资产离任审计制度。

4.5 统筹推进陆海协同发展

加强沿海地区、海洋经济区等各类规划的衔接，形成功能明确、时序合理、管制有力的海陆一体化规划体系。优化海洋开发空间布局，有重点地开发大陆架和专属经济区，形成若干海洋生态经济示范区。合理控制围填海规模，强化海域和海岛管理，促进海陆基础设施联动建设。促进海洋资源的优势与陆域经济的优势有机结合，实现海陆资源互补、产业互动和合理布局。审慎谋划临海产业发展，大力发展海洋科技、海洋航运、滨海旅游。保障海洋国土主权与安全。建立立体海洋观测网，开展海洋经济运行监测评估；加强海洋科学调查与海洋测绘，发展海洋系列卫星；建立健全海洋执法法律法规体系，加强双边多边海洋事务磋商，积极参与国际海洋事务，维护海洋权益。