中国国土资源经济：三调视野下的自然资源调查探索与思考

2020-05-25 15:49:03
来源：中国国土资源经济
作者：冯银静
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导读

自然资源调查成果是自然资源的统一确权登记以及各自然资源管理部门开展管理工作的基础。我国的自然资源调查目前已形成试点成果，提出了建立“1+X”型调查体系的工作思路，但自然资源调查工作机制尚未建立，存在自然资源内涵尚不明确、自然资源与第三次全国国土调查分类标准不统一以及各类专项调查的内容和标准暂不明确等问题。建议明确自然资源的内涵，充分衔接第三次全国国土调查，在建立完善自然资源分类体系的基础上，明确各类专项调查的内容和标准，指导各项自然资源调查工作。

本文引用信息

冯银静，苏墨，廖琦，张戈.三调视野下的自然资源调查探索与思考[J].中国国土资源经济,2020，33（3）:48-51.

0 引言

十八大以来，国家日益重视生态文明建设，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度；2016年12月，提出在全国推动开展自然资源确权登记试点；2019年7月发布的《自然资源统一确权登记暂行办法》为自然资源统一确权登记提供了工作依据。

自然资源调查是自然资源统一确权登记的基础，做好自然资源调查对实现确权登记至关重要。目前国家已提出结合第三次全国国土调查（以下简称“三调”）构建“1+X”调查体系，其中“1”是指基础调查，“X”是指专项调查，但三调分类与自然资源分类标准不同，无法直接应用，且专项调查内容并未明确，在强力推进自然资源统一确权登记的背景下，亟待开展相关研究，指引自然资源调查工作。

01 自然资源调查试点现状

自2016年12月至2018年2月，国家选择了青海三江源等国家公园试点，甘肃、宁夏湿地确权试点等12个省份32个自然资源统一确权登记试点区域。截止到2018年10月，各试点区域取得积极进展，探索了国家公园、湿地、水流、探明储量矿产资源等类型的自然资源确权登记工作。各试点区域的自然资源调查通过充分利用土地利用现状调查成果，结合各类自然资源原有的普查或调查成果，以自然资源登记单元为调查单位，通过实地调查的方式，查清了登记单元内各类自然资源的类型、边界、面积、数量和质量，自然资源公共管制要求以及自然资源权属归属情况，划分了各类自然资源的类型和类别。

02 自然资源调查存在的问题

2.1 自然资源内涵尚未统一

目前国际上界定自然资源范围的方式较为单一，主要为列举法。我国法律有明确规定的国有自然资源有13种，包括矿藏、水资源、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、土地、野生动植物资源、无线电频谱资源、海域、无居民海岛和空域。《中国自然资源手册》按列举法将自然资源分为土地资源、森林资源、草地资源、水资源、气候资源、矿产资源、海洋资源、能源资源和其他资源9类。《宪法》以及《自然资源统一确权登记暂行办法》明确自然资源包括水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、无居民海岛以及探明储量的矿产资源等，并未列明湿地自然资源，但《自然资源统一确权登记工作方案》中明确提出开展湿地自然资源确权登记，认定湿地属于自然资源。实践探索中，江苏省如东县的自然资源分类除了包括土地、矿产、森林、草地、湿地、水、荒地、滩涂等常见类型之外，还包括地形和海洋，共10类。综上所述，不论是国家的法律、各类政策文件的规定还是实践探索，对自然资源的内涵认定并未统一，现行的自然资源内涵仍存在争议。

2.2 自然资源无明确的分类体系

2.2.1 试点各地分类标准不统一

自然资源分类是开展自然资源确权登记试点工作的难点和关键。从自然资源统一确权登记试点实践来看，一级分类中，山岭资源相当于一个载体，与其他类别自然资源比如森林、草原、荒地等在空间上存在重叠，为避免数据重复，贵州省等地均只作为要素调查，根据其他自然资源类型调查结果汇总统计面积。二级分类中，各地在实践中有不同的做法，比如森林资源，湖南省常德市澧县将其划分为林地、灌木林地、其他林地三种；祁连山除山岭资源和矿产资源外，自然资源二级地类划分与土地利用现状二级分类完全对应，将森林资源划分为乔木林地、竹林地、灌木林地、其他林地等。

2.2.2 自然资源基础调查与三调分类标准不统一

国家明确提出以三调为基础开展自然资源调查，但部分自然资源无明确对应的三调分类。以《自然资源统一确权登记暂行办法》明确的自然资源类型为准，对三调中各类自然资源的调查情况进行分析（详见表1），发现森林资源、草原资源有对应的一级分类及完整的二级分类，而滩涂资源、荒地资源、矿产资源和山岭资源并无明确对应的一级分类。滩涂资源可根据水域及水利设施用地中的二级分类沿海滩涂和内陆滩涂提取，但荒地资源目前学术界并无明晰的概念，按照荒野地、未利用地和废弃地三大类划分方式来看，第三次全国国土调查仅有未利用地中的盐碱地、沼泽地、沙地、裸土地、裸岩石砾地、冰川及永久积雪，荒野地和废弃地并没有对应的调查分类。对于矿产资源，对应在三调分类表中仅有0602采矿用地与之对应，但采矿用地是指采矿、采石、采砂（沙）场，砖瓦窑等地面生产用地，排土（石）及尾矿堆放地，二者内涵不一致，采矿用地是平面概念，矿产资源是立体概念，二者无法对应。对于海域，三调并未形成相关成果。因此，三调的成果并不能为自然资源调查提供全面准确的基础调查数据，对于部分自然资源仍需结合专项调查获取基础数据。

2.2.3 专项调查分类认定与三调分类认定不一致

以林地为例，《国家森林资源连续清查技术规定》中，林地包含乔木林地、灌木林地、竹林地、疏林地、未成林造林地、苗圃地、迹地、宜林地8类，三调中林地包括乔木林地、竹林地、红树林地、森林沼泽、灌木林地、灌丛沼泽、其他林地。其中其他林地包括疏林地、未成林地、迹地、苗圃等。目前尚未明确是否森林资源的分类完全按照三调的分类体系划分，如果按照三调划分，无法与原森林资源调查分类完全对应，宜林地以及无立木林地无对应分类，林地数据会有较大的变化，可能影响林业管理部门的森林覆盖率考核以及其他日常管理工作。

2.3 专项调查的内容和标准暂未明确

目前国家仅提出了在三调的基础上开展专项调查的初步思路，提出开展森林蓄积量调查和草原资源生物量等级分布调查等专项调查，并未明确各类自然资源专项调查的内容和标准。在众多自然资源中，相当一部分资源的数量和质量缺乏具体的评定标准和规范，有一些资源在多个方面存在多个评定指标，在登记时无法就具体信息填写内容达成共识。各地区在开展自然资源试点工作时，有的是参照土地利用现状分类，如祁连山国家公园确权登记；有的是参照原有自然资源调查、普查的分类，比如广州的流溪河国家森林公园在开展确权登记试点时，参照了森林资源二类调查对蓄积量、质量等级等相关调查成果。

03 自然资源调查的路径探索

3.1 明确自然资源的内涵

3.1.1 自然资源应涵盖山岭、土地和湿地资源

不论是《中国自然资源手册》中列举的自然资源类型中的土地资源，还是《宪法》以及《自然资源统一确权登记暂行办法》中明确的山岭资源，它们都是一定范畴内较大的概念，被其他自然资源所依附，具有一定的空间分布与构成关系。因此，自然资源的分类不能简单地将山岭资源、土地资源与其他自然资源并列，而应考虑山岭资源、土地资源的载体作用，并依据其他资源与其的依存关系，建立自然资源的分类体系。建议山岭资源和土地资源仍单列为自然资源类型，在调查时备注所依附的其它自然资源类型。

根据《自然资源统一确权登记工作方案》，湿地属于自然资源，但三调分类中，滩涂属于湿地，二者存在重叠，建议增加湿地资源类型，替代原有滩涂资源。

由此，结合《宪法》以及《自然资源统一确权登记暂行办法》中列举的自然资源类型，我国的自然资源类型表述可确定为土地资源、森林资源、草原资源、山岭资源、荒地资源、湿地资源、水资源、海域、无居民海岛以及探明储量的矿产资源。

3.1.2 明晰荒地资源的内涵

学术界对于荒地的概念并未统一，有学者从广义和狭义两个角度进行了分析，广义的荒地包括荒野地、未利用地和废弃地三大类；狭义的荒地仅指目前处于荒芜状态，但具有资源利用的价值，能被人类开发和利用的宜农、宜林、宜牧、宜能土地。目前学术界多以狭义的荒地，即能被人类开发和利用的宜农、宜林、宜牧、宜能土地来定义荒地，鲜有学者从资源的角度分析荒地，荒地资源具体包含哪些用地类型并不明确。根据荒野地、未利用地和废弃地三大类的划分，对照土地利用现状分类和三调分类，涉及到荒地资源的有空闲地、盐碱地、沙地、裸土地、裸岩石砾地、冰川及永久积雪。

3.2 做好自然资源调查与三调的衔接

3.2.1 对荒地资源进行地类归并

三调的分类体系中并没有荒地资源，荒地资源被分解至水域及水利设施用地和其他土地中，调查结束后应按照荒地资源的二级分类与三调分类体系的对照表，归并相应分类的数量、范围和面积等信息，获取荒地资源的基础调查数据。在充分利用三调成果的基础上，实现基础数据的全覆盖。

3.2.2 建立完善的自然资源分类体系

开展自然资源调查工作，首要工作是要建立好自然资源的分类体系。建立自然资源分类体系要遵循不重不漏原则以及多层次原则，提出统一的自然资源分类要素，形成多阶层的自然资源分类系统。值得一提的是，自然资源的分类要不重不漏，但自然资源要素可以重叠，比如山岭资源与林地资源同为自然资源，建立分类体系时，山岭资源不作为自然资源的一级分类，只做要素统计。在自然资源统一确权登记工作中，既要从经济和环境角度充分体现自然资源的自然属性，又要从管理角度保证自然资源的统一，避免交叉重叠和多头管理。自然资源的分类应达到自然属性与利于管理的有机统一，根据明确后的自然资源内涵，构建自然资源分类体系。对于二级分类，应在三调工作分类基础上结合各自然资源管理部门的需求进行补充完善，尤其是荒地资源和矿产资源，建立科学的多级分类体系，指导各部门更好地开展自然资源调查工作。

3.3 加快推动自然资源专项调查

3.3.1 结合三调开展自然资源专项调查

根据三调工作分类表，综合对照三调分类表中涉及到的自然资源类别情况，可以获得森林资源、草原资源、滩涂资源的范围和面积情况，而矿产资源的基础信息由于分类标准不同，不能通过三调获得完整的数据，同时，三调并未开展海域的相关调查。因此，建议在开展矿产、海域的专项调查时，应结合三调工作的标准，补充基础调查成果。

3.3.2 尽快明确专项调查的内容和标准

三调结束后，对于森林资源和草原资源，查清了林地和草地的位置、范围和面积等利用情况以及登记情况，但仍缺乏林地、林木以及林区范围内生长的动、植物及其环境条件为对象的林木资源情况调查成果，以及草原类型、面积、生产力及载畜能力、退化沙化盐渍化等草资源情况的调查成果。水资源缺乏水量、流量、水质等级等指标情况。各类自然资源仍需要开展专项调查，各地专项调查的内容和标准的制定要充分结合原有自然资源调查的内容和标准，充分利用已有的专项调查成果资料，包括森林、草地、湿地、矿产等调查及地理国情普查成果。同时，在自然资源调查全面铺开前，要依据相关行业标准，统一各类资源数量、质量的调查方法和单位等，保证调查成果的一致性，使调查成果更好地为自然资源统一确权登记工作服务。