中国国土资源经济：省级矿产资源规划中矿业权设置区划编制浅析

2020-05-20 08:03:30
来源：中国国土资源经济
作者：史瑾瑾
0
0
添加收藏

导读

矿业权设置区划是矿业领域落实生态文明建设战略的重要手段，与矿业权出让制度改革密切相关。文章通过对省级第三轮矿产资源总体规划文本进行比较分析，各省矿业权设置区划的编制大致可分为五类：一是省级矿产资源总体规划中按不同矿种详细划分勘查开采区块；二是根据《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发〔2006〕12号）中“矿产勘查开采分类目录”确定的矿产分类划定勘查开采区块；三是省级矿产资源总体规划中仅对部分矿种划分勘查开采区块；四是省级矿产资源总体规划中仅对特定规划区域划分勘查开采区块；五是省级矿产资源总体规划中仅对勘查开采区块划分提出原则和要求。矿业权设置区划编制建议：一是完善矿业权设置区划编制技术方法，加强培训指导；二是扎实开展矿产资源规划编制基础工作，做好政策引导与衔接；三是加强组织协调，组建区划编制专家团队。

本文引用信息

史瑾瑾.省级矿产资源规划中矿业权设置区划编制浅析[J].中国国土资源经济,2020，33（3）:44-47.

2016年11月经国务院批复的《全国矿产资源规划（2016—2020年）》中提出了开展矿业权设置区划的要求，“各级规划应按要求开展矿业权设置区划，优化矿山布局，原则上一个勘查开采规划区块一个主体，严禁将矿产地化大为小和分割出让”。目前，全国各级各类第三轮矿产资源规划已进入实施阶段，按照国家“十四五”规划编制工作的总体部署，自然资源部正在组织开展省级矿产资源规划（2021—2025年）编制前期工作，其中强调要做好矿业权设置区划等重点关键问题的研究。

对第三轮矿产资源规划中矿业权设置区划的编制情况进行认真总结分析，找出规律性的特点，为新一轮矿产资源规划特别是省级矿产资源总体规划的科学编制提供有力支撑，在当前形势下显得尤为必要。

01、矿业权设置区划制度的产生及沿革

1.1 矿产资源规划在宏观上统筹矿产资源勘查开发项目

1998年以来，我国先后实施了三轮矿产资源规划。矿产资源规划在超前谋划发展、统筹协调、规范管理、引导资金投入等方面起到了重要保障作用，是矿产资源科学配置、矿山合理布局的重要依据。在推进生态文明建设的新形势下，矿产资源规划在加强矿产资源合理开发利用、规范矿产资源管理、促进生态保护与资源开发协调发展等方面发挥着更为重要的作用。各级管理部门在新立和调整矿产资源勘查开发项目时均会进行严格的矿产资源规划审核。

1.2 矿业权设置方案在微观上对勘查开采区块进行具体布局

自2005年起，煤炭国家规划矿区内最先要求编制矿业权设置方案。到2011年，为进一步促进矿产资源勘查开发合理布局，我国开始全面实施矿业权设置方案制度。各级矿产资源管理部门结合实际，确定矿区内矿业权的空间布局，并将其作为矿业权新立和调整的重要依据。经过探索与实践，矿业权设置方案制度对促进矿山布局优化，提高矿山规模化集约化开发利用、规范矿业权管理发挥了积极作用，有利于解决矿业权重叠和矿山“小、散、乱”等问题，但也存在缺乏理论支撑，编制要求较为宽松，实施评价评估制度缺失等问题。

1.3 矿业权设置方案纳入矿产资源规划、强化规划空间管控功能

根据《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》(国发〔2015〕27号)精神,为深化矿产资源管理改革,强化规划的空间管控作用，2015年，原国土资源部对矿业权设置方案制度做了较大幅度的调整，将矿业权设置方案有关内容整体纳入第三轮矿产资源规划，矿业权设置方案与矿产资源规划中勘查开采规划区块内容合并，称为“矿业权设置区划”，作为矿产资源规划的重要组成部分。矿产资源规划在矿业权优化布局和指导具体勘查开采区块设置等方面的作用进一步加强。

02、编制矿业权设置区划的意义

2.1 矿业权设置区划是矿业领域落实生态文明建设战略的重要手段

在生态文明思想指导下，“绿水青山就是金山银山”的理念已深入人心。矿产资源是经济社会发展的重要物质基础，矿业权设置区划作为矿产资源规划中划定勘查开采规划区块的具体内容，坚持保护和合理利用矿产资源的基本原则，在矿业权设置的规划阶段就以生态保护为前提，合理避开自然保护区等禁止勘查开采区；充分考虑区域内矿产资源的赋存条件，合理布局，提高开采准入条件，从源头上防止“大矿小开”“一矿多开”，提高矿产资源利用率。

2.2 矿业权设置区划与矿业权出让制度改革密切相关

矿业权设置区划中勘查开采区块的划分是各级矿产资源管理部门出让矿业权的重要依据。在矿业权投放阶段，管理部门可依据矿业权设置区划向市场投放矿业权以满足地方经济社会发展的需求。在矿业权审批登记过程中，各级发证机关需要着重审查申请项目是否已编制矿业权设置区划。在矿业权统一配号过程中，需要将申请项目与对应的勘查开采区块进行拟合度检查。由此可见，矿业权设置区划在矿业权出让的事前、事中监管方面发挥着重要的作用。

近几年，《生态文明体制改革总体方案》和《矿业权出让制度改革方案》先后出台，均要求完善矿业权出让制度，全面推进矿业权竞争出让，实际上也对矿业权设置区划等相关工作提出了标准化、规范化、科学化的更高要求。

03、省级第三轮矿产资源规划中矿业权设置区划的编制方式

2017年以来，原国土资源部陆续对各省级矿产资源总体规划进行批复，省级第三轮矿产资源总体规划也通过各种形式陆续发布，如山西、内蒙古、黑龙江等省区的矿产资源总体规划以省级人民政府发文形式发布；北京、天津、河北、辽宁等省市的矿产资源总体规划以省自然资源厅发文形式发布；山东、贵州、四川、云南等省的矿产资源总体规划以多部门联合印发形式发布。

《全国矿产资源规划（2016—2020年）》根据不同风险类型和矿产勘查程度，提出了不同的勘查、开采规划区块划定方式。其中，对高风险矿产原则上不划定勘查规划区块，达到详查以上（含详查）勘查程度的应划定开采规划区块；对低风险矿产，要依据资源赋存状况和地质构造条件，划定勘查开采规划区块；对砂石粘土等无风险矿产，划定集中区、备选区，也可根据管理需要划定开采规划区块，明确准入条件和矿山地质环境治理恢复措施，实行有偿出让。《省级矿产资源总体规划编制技术规程》要求，省级第三轮矿产资源总体规划中矿业权设置区划要明确勘查开采规划区块划分的原则和管理要求，合理划定规划区块，明确新设、调整和整合的规划方向，指导矿业权合理设置，优化勘查开发布局。

通过对省级第三轮矿产资源总体规划文本进行比较分析可见，各省矿业权设置区划的编制各具特色，大致可分为以下五类：

一是省级矿产资源总体规划中按不同矿种详细划分勘查开采区块。根据规划区内矿产资源特点、成矿条件和国民经济发展对矿产资源的需求，专设探矿权和采矿权设置区划章节，合理设置勘查开采区块，分为空白区新设（探矿权转采矿权）、已设矿业权调整或整合、已设矿业权保留等类型，统一部署全区的矿产资源勘查开发项目。市县级规划将省级规划划定的开采规划区块落实到具体的空间位置，作为矿业权登记管理的依据。如天津详细划分了规划期内地热、矿泉水的勘查开采区块，按照此类方式编制矿业权设置区划的还有黑龙江、吉林、湖北、江苏等省份。

二是根据《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发〔2006〕12号）中“矿产勘查开采分类目录”确定的矿产分类划定勘查开采区块。此种编制方式中，第一、二类矿产以及按规定调整为第一、二类的矿产，根据资源赋存状况、成矿条件和勘查程度划定勘查规划区块，在省级规划中划定具体的勘查开采区块；第三类矿产直接划定开采集中区、备选区或由市县级规划确定开采规划区块。按照此类方式编制的有山西、内蒙古、辽宁等省区。

三是省级矿产资源总体规划中仅对部分矿种划分勘查开采区块。如陕西省矿产资源总体规划中仅对煤炭资源划分具体的勘查开采规划区块，其余矿种的勘查开采区块在市县级规划中具体划定。

四是省级矿产资源总体规划中仅对特定规划区域划分勘查开采区块。此种编制方式多为仅对国家规划矿区或对国民经济有重要价值的矿区进行规划矿种的矿业权设置区划，其他矿业权设置区划在市（州、地）、县（市）级矿产资源规划中落实。如新疆、江西在国家规划矿区内进行矿业权设置区划；广东、贵州、云南等划定国家规划矿区和对国民经济具有重要价值矿区范围内的勘查开采规划区块；河南省在重点勘查区以及有一定找矿信息的区域进行勘查规划区块划分，在国家规划矿区则进行开采规划区块划分。

五是省级矿产资源总体规划中仅对勘查开采区块划分提出原则和要求。在符合规划分区功能定位前提下，合理划定开采规划区块，对不同类别矿产勘查开采区块的划定作出具体要求，如浙江省要求详查以上勘查程度的高风险矿产划定开采规划区块，低风险矿产依据资源赋存状况和地质构造条件划定开采规划区块；湖南省要求第一类矿产原则上不进行探矿权区划设置但要进行采矿权设置区划，第二类矿产需合理进行探矿权及采矿权区划设置，第三类矿产不进行探矿权区划设置。在县级规划中落实集中开采区、允许开采区、备选开采区和采矿权设置区划。按照此方式编制矿业权设置区划的还有福建、重庆等省份。

04、建议

第三轮矿产资源规划首次将矿业权设置方案内容纳入其中，包括省级矿产资源总体规划在内的各级矿产资源规划中矿业权设置区划的编制仍处于探索阶段，各地矿业权设置区划中勘查开采区块的划定也各具特色。总体来看，省级矿产资源总体规划中矿业权设置区划突出宏观指导职能，对勘查开采项目区块划分、规划期内矿业权总量、矿山准入条件等方面提出指导意见，对统筹全行政区域内矿业权设置、强化规划的空间管控起到了重要作用。

但是，省级矿产资源总体规划中矿业权设置区划的编制及实施也存在一定问题。例如：矿业权设置区划论证的科学程度不够，不同矿种不同阶段勘查开采区块的划定未细化，矿业权设置区划与矿业权出让计划衔接不畅等。为此，做好新一轮矿产资源规划中矿业权设置区划编制工作需从以下几方面加以改进完善：

一是完善矿业权设置区划编制技术方法，加强培训指导。根据第三轮矿产资源规划编制与实施中出现的问题，从自然资源部层面应组织进一步完善矿业权设置区划编制的技术方法及审查要求，特别是要研究制定不同矿种相应的编制要求和技术规范。新一轮规划启动之际，应当组织编制人员的业务培训，开展方案合理性论证，提高审查要求。同时，加强部省之间业务沟通和协调，确保矿业权设置区划制度全面有效实施。

二是扎实开展矿产资源规划编制基础工作，做好政策引导与衔接。做好充分调研，加强基础工作，多方收集基础信息，在国家产业政策和地方发展规划中找到结合点,加强政策引导,做好矿业权设置区划与矿业权出让计划之间的衔接，积极细致地开展实地勘查工作，科学合理地设置规划期内地区需要的勘查开采区块，争取做到设置即投放、投放时无需调整，提高矿业权设置区划的科学性及权威性。

三是加强组织协调，组建区划编制专家团队。矿业权设置区划作为矿产资源规划的一项重要内容，是地方矿业权设置的重要依据，管理部门可以合理安排资金投入，邀请编制区内地质、经济、管理等方面的专家组建成专门的区划编制专家团队，共同为矿业权设置区划编制出谋划策，确保矿业权设置区划的编制优质、科学、高效。