中国国土资源经济：城乡资源流动视角下的国土空间规划思考

2020-05-17 12:53:42
来源：中国国土资源经济
作者：沈悦
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导读

国土空间规划作为国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，应充分适应流量时代资源快速流动和生态文明时代循环经济发展的需求。文章结合城乡资源流动视角下国土空间规划的新形势，在资源流动最优配置下探讨空间决策导向的转变，在物质流理论应用下探索空间指标体系的完善，在资源势差驱动下思考空间发展格局的优化，从而以国土空间规划提升城乡资源利用效率、促进区域均衡发展，为新时代背景下国土空间规划编制提供参考。

本文引用信息

沈悦，孟旭光.城乡资源流动视角下的国土空间规划思考[J].中国国土资源经济,2020，33（3）:40-43.

全球化时代背景下资源流动速度加剧，近年来城市和区域发展中出现的资源能源短缺、生态环境破坏、人类生存质量下降等诸多现象，其深层次原因与区域新陈代谢失调具有直接关系。资源流动研究已成为资源科学领域新的研究视角，分析城乡资源流动视角下国土空间规划的新形势，探寻流量时代资源快速流动和生态文明时代循环经济发展对规划的新诉求，思考如何通过国土空间规划提升城乡资源利用效率、提高区域治理能力、促进城乡融合发展、服务高质量发展，对编制符合新时代发展要求的国土空间规划具有理论和实践意义。

01、资源流动最优配置下空间决策导向的转变

1.1 资源流动最优化配置

资源流动是指在人类活动下，资源在产业、消费链条或者不同区域之间所产生的运动、转移和转化，包括资源在不同地理空间资源势的作用下发生的空间位移和资源在原态、加工、消费、废弃等链环运动过程中形态、功能、价值的转化过程。资源流动的最优配置本质上是实现资源利用循环的效率最大化与资源环境的负面效益的最小化，即资源环境“双脱钩”——增加经济活动的同时，实现单位经济产出所需的资源消耗降低和污染、二氧化碳排放或生物多样性破坏等负面环境影响减少（图1）。

图1 两种脱钩形式示意

1.2 空间决策导向的转变

国土空间规划作为国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，可以通过同一资源在不同空间的优化配置和同一空间载体内不同资源的复合配置来提高资源利用效率、缓解不平衡不充分发展矛盾，从而促进资源流动实现最优配置。因此，空间决策导向应力求通过引导资源代谢从“线性”向“环性”转变，并通过保护修复生态系统服务功能来找到新的发展途径、创造新的财富，实现生态产品的价值，将生态优势变为经济优势。

世界各国都在探索以资源环境“双脱钩”破解不可持续的物质流动带来的系列问题。欧盟通过规划渐进转型情景模拟，配套出台系列政策引领经济向低碳转变，计划到2040年欧盟碳排放比2016年下降超过35%，单位GDP碳排放是世界平均值的一半，其所消费能源约等于它在1975年的消费量，而其GDP规模是那时的三倍。我国也前瞻性地提出了“既要金山银山，也要绿水青山”的发展理念，但现阶段我国正实施的主体功能区规划、国土规划、土地利用规划、城镇体系规划以及城市总体规划等国土空间规划，仍普遍实行以人口数量为约束依据、以城市空间发展为导向、以总量红线刚性管控为抓手的空间约束与指引，缺乏对城市资源可持续利用与空间包容性发展理念的落实。

因此，基于资源流动的决策导向应做以下几方面的转变：一是土地节约集约利用的理念有待升级。现有规划主要采取划定城镇开发边界、总规模控制等手段防止城市规模无序扩张，而集约化不应是单纯的密度增加，应该是多元价值、多业共生、多群体共处的复合社会形态的重构，通过空间形态的引导重构区域的资源流动，实现城市的可持续发展。二是以人口定规模的惯性思维有待突破。仅以人口数量为依据配置城市土地和资源，变相将人口作为了扩张用地的“筹码”，无法体现不同人群对美好生活的需求。建议在对人口数量、结构、质量等进行全方位研究基础上，深入调研不同群体对城市空间的利用需求，引导居民形成绿色生产生活方式，在宏观层面有序优化城镇空间、生态空间与农业空间，在微观层面统筹开展街区公共服务、基础设施等人性化城市设计。三是总量红线刚性管控的观念有待转变。在坚守自然资源底线的同时，应鼓励地方通过规划留足空间管制弹性，加快规划“放管服”改革进度，允许地方设定符合自身可持续发展需求的目标，允许地方自行试验企业化城市治理，引入市场机制，发挥规划创造性，激发区域发展活力，促进区域均衡发展。

02、物质流理论应用下空间指标体系的完善

2.1 物质流理论中的重要指标

物质流分析是测度资源流动和物质平衡的重要方法，其通过研究社会经济系统中物质输入、贮存、输出的关系，揭示物质在特定区域（城市、郊区、乡村以及自然生态空间多个层次之间）内的流动特征（细化明确各种资源使用位置、主体、用量、用途等）和转化效率（输入、贮存、输出之间的转化情况），可用于监测空间资源流动的具体状况，为空间规划控制和减少系统资源消耗提供决策支撑。

反映区域资源流动特征和转化效率比较重要的度量指标主要有本地材料消耗（DMC）、本地和产出处理输出（LEPO）、净贮存增加量（NAS）、人均直接物质输入（DMI）、直接物质输出（DMO）等。DMC用作评估城市直接资源使用情况，通常以人均年消费量表示。研究预测2050年城市DMC为每年人均8～17吨，联合国环境署已将每年人均6～8吨的DMC值作为可持续资源消耗的指示性目标。LEPO反映资源利用效率的情况，LEPO/DMI值越大代表循环利用的值越小。NAS是流入城市的材料中在建筑物和基础设施中的积累，满足公式：NAS=DMI+平衡输入-DMO-平衡输出。NAS对城市资源的循环方式具有很大影响，同时它其中包含的未知有害物质积累，会给环境带来巨大隐患。因此，一个城市存量的位置和数量应该是已知的，资源也应该以一种便于重用和环境控制的方式被纳入到存量中。DMI为直接物质输入，一个由私家车主导的城市的人均DMI将显著大于拥有出色公共交通系统的城市。DMO为直接物质输出，拥有大型制造业基地的城市的DMO比例将远远高于以服务业为主的城市；一个正在经历大规模城市更新的城市与发展成熟的城市相比将有更高比例的人均DMO。城市物质流的运作模式具体见图2。

图2 城市物质流示意图

2.2 对完善规划指标体系的启示

城乡系统是一个复杂的开放性有机耗散系统，快速城镇化的不可持续性主要体现在系统不可再生资源以从外部调入和消耗为主，资源消耗强度较高、代谢产出率较低，区域资源环境压力较大。在流量时代资源快速流动和生态文明时代循环经济发展的时代背景下，能否通过指标设置有效引导资源良性流动和约束资源的不可持续利用行为，是能否落实“两山”理论和实现资源环境“双脱钩”的关键。随着生态文明建设的步伐日益加快，现有规划目标指标体系不乏对资源利用总量、效率与流量的设置。例如，“三线”规模等总量与布局管控，地耗、能耗、水耗等效率要求，以及水质达标率等质量约束。但相对缺少对总量、流量、存量、质量和效率之间逻辑的校验；亦缺少对城市、城市郊区、乡村、自然生态空间等相邻空间和宏观、中观和微观等空间层次表征资源流动特征指标的协调度和可行性校验；另外数量指标与空间布局通常是分别确定，存在相对脱节的问题。

因此，应针对不同城市性质，加强对资源输入、贮存与输出之间，城市、郊区、乡村以及自然生态空间之间的系统分析。在此基础上，完善现有规划目标体系，系统设置资源输入、贮存与输出指标，同时应注重表征资源流特征的数量、效率等指标之间的逻辑关系。例如，耕地方面，耕地保有量指标应与粮食消费量、粮食产量、农业用水量等指标系统设置；建设用地方面，国土开发强度应与新增建设用地总量、低效用地盘活规模、单位建设用地二三产业增加值、生活用水量、工业用水量、碳排放强度等指标系统设置。应利用大数据等信息化技术，结合人口流动强度、结构等情况，对各项空间指标进行监测评价和动态调整。另外，用资源流动指标与空间位置优化共同表征资源流动最优配置的目标。

03、资源势差驱动下空间发展格局的优化

3.1 资源势差驱动分析

资源势差被认为是资源流动的内在本质，其由区域间不平衡的资源供给分布和经济发展对不同资源的需求程度共同决定。其中，供给引致势差强调资源供给对生产的影响及生产过程对自然过程的影响，需求引致势差则强调用户需求对产品生产的影响。合理的资源流动能够充分发挥和行使势差的功能，促进经济协调发展，实现资源配置和经济发展的均衡；区域可持续发展的问题转换成了“如何引导区域对城乡资源的需求与供给，使资源流动能够充分发挥和行使势差的功能，进而实现资源配置的均衡”，城乡空间的变革设计、技术革新和创新管理成为零成本或负成本的最大潜在动力。

3.2 对空间发展格局重构的启示

资源势差驱动下空间发展格局重构可从以下几方面考虑：一是将城市与郊区、乡村的资源流动全盘考虑，统筹优化城乡空间发展格局，发挥各自区域比较优势，构建高密度节点的城乡融合的发展网络层次结构，使“大都市病”根治与乡村振兴同步推进，实现城乡的融合发展。二是在资源流动供给端，充分利用城市存量资源，减少废弃物向郊区、乡村与自然生态空间排放，从而避免城市周边的环境恶化；减少郊区、乡村与自然生态空间的初级资源供应，严控生态红线、耕地保护红线内不符合主体功能的资源利用行为；推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖，通过高效和低成本的公共交通系统将城乡系统相互连接；构建密集且连接的街道网格，为城市、社区的便利行动以及建筑物的能源集约创造条件。三是在资源流动需求端，充分发挥空间的混合功能，开发有吸引力的多功能社交混合街区，促进减少城市生活的资源需求，减弱郊区城市化投资的动力，增加乡村生产生活的吸引力；统筹开展人性化城市或乡村设计，为不同的收入群体提供丰富的住房类型和社会服务，在居住区附近提供就业机会以促进工作和居住的平衡。

04、结语

资源流动视角是破解我国生态资源环境消耗难以支撑持续发展、不平衡不充分发展难以满足人民需要双重矛盾的重要视角，国土空间规划在新的时代背景下正处于理念、技术、体制等多重重构时期，开展资源流动视角下国土空间规划研究具有实践意义。本文仅是对其进行初步探讨，一方面，资源—环境—社会/经济—生态复合系统是个极其庞大复杂的复合系统，有关观点仍有待进一步结合实证研究深入论证；另一方面，资源流动视角下的国土空间规划实施机制在城乡治理体系、空间利用技术、空间政策体系等方面的革新也有待下一步深入研究。