中国国土资源经济：绿色矿山规范体系存在的主要问题及完善建议

2020-05-13 11:08:03
来源：中国国土资源经济
作者：郭晓丽等
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导读

绿色矿山规范体系主要包括规定绿色矿山的有关中央政策、法律法规中的个别条款、部门规范性文件及作为对法律法规补充作用的绿色矿山建设标准等。文章通过对绿色矿山规范体系四个发展阶段和现状的分析，发现其存在行政执法的法律依据不足，地方性法规缺乏，国家标准缺位，以及中央和地方、地方之间关于绿色矿山建设的先决条件不一致等问题。针对这些问题提出了完善有关法律行政法规、加大规范绿色矿山的探索力度、制定统一的绿色矿山建设管理办法及科学使用地方规范性文件和地方标准等政策建议。

本文引用信息

郭晓丽，范小强.绿色矿山规范体系存在的主要问题及完善建议[J].中国国土资源经济,2020，33（2）:39-44.

绿色矿山规范体系是指由与绿色矿山建设和管理相关的中央政策、法律、法规、规章及行政规范性文件、标准等不同效力级别规范性文件组成的系统的、内部和谐的规范体系。科学依法推动绿色矿山建设是2018年《宪法》修正案提出的“新发展理念”在矿产资源开发领域的具体体现。因此，建立系统、科学的绿色矿山规范体系已刻不容缓。在矿产资源法及其配套行政法规修改之际，如何做到绿色矿山“法律化”，使绿色矿山做到“有法可依”，具有重大意义。

1、绿色矿山发展阶段及规范体系

参照行业标准《黄金行业绿色矿山建设规范》（DZ/T 0314—2018），绿色矿山是指在矿产资源开发全过程中，实施科学有序开采，对矿区及周边生态环境扰动控制在可控范围内，实现矿区环境生态化、开采方式科学化、资源利用高效化、管理信息数字化和矿区社区和谐化的矿山。

1.1 绿色矿山发展阶段

1.1.1 个别实践阶段（2000—2004年）

2000—2004年，我国绿色矿山仅仅处于个别探讨阶段。在该阶段，尚未检索到有关政府及主管部门发布的有关推动或规范绿色矿山建设的规范性文件，市场主体建设绿色矿山的动力源于市场无形之手，是市场主体顺势而为、自发自主选择的结果。

1.1.2 多地大力推动绿色矿山建设阶段（2005—2008年）

根据文献检索，最早在市级政府权威性文件中提出“绿色矿山”的是《南昌市人民政府关于印发南昌市矿产资源总体规划的通知》（洪府发〔2004〕4号），而省级政府文件中最早提出“绿色矿山”的是《浙江省人民政府办公厅关于印发2005年度省政府直属44个单位工作责任制目标的通知》（浙政办函〔2005〕6号）。2005年以来，以江西省南昌市、浙江省和河北省为代表，地方政府及其主管部门在部分规范性文件中已经将绿色矿山建设作为重要目标，但尚未专门颁布有关绿色矿山建设的规范性文件。

1.1.3 全国开展绿色矿山建设试点阶段（2009—2014年）

2009年至2014年，我国绿色矿山进入全面建设试点阶段：第一，绿色矿山被首次写入国务院批复的权威文件，《全国矿产资源规划（2008—2015）》明确指出，“到2020年，绿色矿山格局基本建立，矿山地质环境保护和矿区土地复垦水平全面提高”；第二，以原国土资源部发布《国土资源部关于贯彻落实全国矿产资源规划发展绿色矿业建设绿色矿山工作的指导意见》（国土资发〔2010〕119号）为标志，绿色矿山建设实践从个别地方实施转变为要求全国试点；第三，从细分行业或矿种看，试点单位很不均衡，如我国建筑石材类矿山数量大，但占比偏小（参见图1）。

图1 661家绿色矿山试点单位行业结构图

1.1.4 绿色矿山进入全面推广、规范化建设的新阶段（2015年至今）

(1)《关于加快推进生态文明建设的意见》的发布，标志着绿色矿山成为国家生态文明战略的重要组成部分。2015年5月，《关于加快推进生态文明建设的意见》明确提出“加快推进绿色矿山建设”，这意味着绿色矿山建设成为国家生态文明建设中的重要一环，成为国家生态文明战略的一个组成部分；《全国矿产资源规划（2016—2020年）》也明确提出“通过规划实施，到2020年基本建成节约高效、环境友好、矿地和谐的绿色矿业发展模式”。

(2)《关于加快建设绿色矿山的实施意见》的发布，标志着绿色矿山进入全面推广建设的新阶段。《关于加快建设绿色矿山的实施意见》（国土资规〔2017〕4号）明确指出“加快绿色矿山建设进程，力争到2020年，形成符合生态文明建设要求的矿业发展新模式”。

(3)《湖州市生态文明先行示范区建设条例》的实施，标志着进入多地运用地方性法规推进绿色矿山建设的新阶段。2016年4月28日湖州市第七届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《湖州市生态文明先行示范区建设条例》，于2016年5月27日被浙江省第十二届人民代表大会常务委员会第二十九次会议批准，自2016年7月1日起施行。这是我国最早颁布实施的含有规范绿色矿山建设内容的地方性法规。据初步检索，截至2019年10月31日，有9部地方性法规含有规范绿色矿山建设的内容，其中，市级地方性法规有4部，省级地方性法规有5部（具体见表1）。

(4)《绿色矿山建设规范》（DB3305/T 40—2017）的实施，标志着绿色矿山建设进入地方标准、团体标准、行业标准分类规范的新阶段。2017年3月20日，浙江省湖州市《绿色矿山建设规范》的发布，标志着绿色矿山建设进入地方标准；2017年12月21日，《固体矿产绿色矿山建设指南（试行）》的发布，成为中国首个绿色矿山社团的标准；2018年10月1日，《非金属矿行业绿色矿山建设规范》等9项行业标准也开始实施。

(5)部分地方资源主管部门出台了有关绿色矿山建设的管理办法。据初步统计，截至2019年10月31日，省级人民政府或者省级资源主管部门共发布了7部与绿色矿山管理或建设要求有关的规范性文件，如下表2。

1.2 绿色矿山规范体系的现状分析

1.2.1 有关政策

关于绿色矿山规范体系的政策主要包括党中央、国务院发布及批准的各项政策，如《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《关于加快推进生态文明建设的意见》及《全国矿产资源规划（2016—2020年）》等。

1.2.2 有关法律、法规

目前，我国关于绿色矿山有关的法律及行政法规中，尚未出现明确的绿色矿山术语，但是，部分法律规定了生态环境和环境保护的有关条款。例如，《宪法》第二十六条第一款规定，国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。《环境保护法》第三十条第一款规定，开发利用自然资源，应当合理开发，保护生物多样性，保障生态安全，依法制定有关生态保护和恢复治理方案并予以实施。

需要指出的是，部分省区和城市以地方性法规形式对绿色矿山建设进行了规范。如海南省出台了《海南省人民代表大会常务委员会关于修改〈海南省矿产资源管理条例〉的决定》，为推动绿色矿山的建设保驾护航。随后，内蒙古、陕西和湖南省区分别通过制定新法规或修订旧法规方式增加了规范绿色矿山建设的内容。

浙江省湖州市首先利用地方性法规推动绿色矿山建设进行了有益探索，制定了《湖州市生态文明先行示范区建设条例》，随后，甘孜藏族自治州、海西蒙古族藏族自治州和驻马店市也分别制定了含有推动绿色矿山建设内容的地方性法规。

1.2.3 规章及其他规范性文件

目前，专门为规范绿色矿山而制定的部门规章及地方政府规章尚未出台。从部门规范性文件看，主要有《国土资源部关于贯彻落实全国矿产资源规划发展绿色矿业建设绿色矿山工作的指导意见》（国土资发〔2010〕119号）和《关于加快建设绿色矿山的实施意见》（国土资规〔2017〕4号）等。

从地方规范性文件看，制定主体主要包括地方政府及资源主管部门；规范性文件的内容主要是有关绿色矿山建设管理和建设要求的具体办法等。

1.2.4 绿色矿山建设标准

现有的绿色矿山建设标准主要有地方标准、社团标准和行业标准三类。其中2017年3月20日，湖州市发布的《绿色矿山建设规范》（DB3305/T 40—2017）是我国第一个绿色矿山建设标准。随后，河南等省区也相继出台了本地区的绿色矿山建设标准。

2018年4月18日，自然资源部组织有关单位制定了9项推荐性行业标准，并通过了全国国土资源标准化技术委员会审查。2018年6月22日，自然资源部发布了《非金属矿行业绿色矿山建设规范》等9项行业标准的公告，这些标准已于2018年10月1日起实施。

虽然2018年国家发布了绿色矿山建设行业标准，但是，杨波（2019）认为，仍存在很多指标与要求未进行细分，如细分地区和规模，部分指标仍很难定量等问题，实施效果有待进一步验证。

2、绿色矿山规范体系存在的主要问题

2.1 行政执法直接法律依据不足

规范绿色矿山以部门及地方政府的规范性文件为主，导致行政执法的直接法律依据的不足。《行政诉讼法》第六十三条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”

当前，我国法律、行政法规并没有就绿色矿山建设义务主体、有关单位的责任分担、建设标准、绿色矿山级别、优惠政策、法律责任等方面进行规范，绿色矿山的有关内容仅在8个地区的九个地方性法规中有所体现。有关绿色矿山的规范性文件，从中央到地方主要表现为政策性文件，这和依法治国、建设法治政府、依法治矿的要求相距甚远。

因此，如果其他地区的有关执法机关依据地方规范性文件而追究矿山企业违反绿色矿山建设义务的法律责任，行政执法机关具体行政行为的合法性面临较大的法律风险。矿山企业可能根据《行政诉讼法》第五十三条之规定，在提起行政诉讼的同时，请求人民法院对该地方规范性文件进行合法性审查。

2.2 地方性法规缺乏，补位不足

主要存在四个方面的问题：第一，总体数量少，仅有9个；第二，规范绿色矿山的载体表现各异，体现于矿产资源管理类法规的有海南省和青海省海西州2个地区，体现于生态环境保护类法规的有陕西、湖南、内蒙古、甘孜州等5个地区，专门制定兼顾两者的有湖州和驻马店2个地区；第三，地方性法规缺乏地方性标准或者地方规范性文件的配套落实；第四，存在将绿色矿山建设要求与行业准入相混淆的迹象。朱清（2019）认为，新建矿山企业达到绿色矿山标准，实际上变身矿山准入。笔者也注意到，部分地方性法规将达到绿色矿山建设要求作为采矿权延续的必要条件之一，例如《海南省矿产资源管理条例》第四十六条，这实质上将绿色矿山资格作为了采矿权延续的前置条件，将绿色矿山建设要求视为矿产资源开采行业准入的一部分了。

2.3 国家标准缺位，矿山设计、工程咨询、施工、监理规范或标准与绿色矿山建设已有标准的衔接协同不足

主要表现在五个方面：第一，在法律、行政法规关于绿色矿山建设缺位的情况下，强制性国家标准或者推荐性国家标准也尚未颁布，存在缺位情形。第二，从法律性质上看，现行标准体系中的行业标准和地方标准属于推荐性标准，无强制执行力的性质限制了其功能的发挥。第三，标准主要对法律法规起技术支撑和必要的补充作用，对标准的不当认识导致了重标准轻法规的倾向。第四，从结构上看，标准体系是不完整的，实践中，矿山企业自主制定的绿色矿山建设标准存在缺位。第五，从内容上看，绿色矿山建设标准的可操作性、经济适用性尚需提高。这些问题的存在使矿山设计、工程咨询、施工、监理规范或标准与绿色矿山建设已有标准的衔接协同不足。

2.4 中央和地方、地方之间关于绿色矿山建设的先决条件并不完全一致

2018年自然资源部公告的绿色矿山建设行业标准（以金矿为例），设置了依法办矿、矿区环境、资源开发方式、资源综合利用、节能减排、科技创新与数字化矿山、企业管理与企业形象等基本条件。然而通过比较《关于印发重庆市绿色矿山建设标准的通知》（渝国土房管规发〔2018〕2号）、《广西壮族自治区绿色矿山建设管理办法》（桂自然资规〔2019〕5号，以下简称“5号文”）及《陕西省绿色矿山建设管理办法（试行）》等，可知地方规范性文件关于申报绿色矿山应满足条件与自然资源部公告的行业标准并不一致。可见，关于绿色矿山应具备先决条件的认识，主管部门之间尚有分歧，各地执行尺度并不统一，这损害了绿色矿山认定的严肃性。

3、完善绿色矿山规范体系的建议

3.1 完善有关法律行政法规

在全面修订《矿产资源法》时，建议将绿色矿山的有关制度明确。

(1)建议将第一条 “为了发展矿业，加强矿产资源的勘查、开发利用和保护工作，保障社会主义现代化建设的当前和长远的需要，根据中华人民共和国宪法，特制定本法”修改为“为了维护国家资源安全和生态安全利益，鼓励勘查，保障矿产资源合理利用，推动矿业绿色发展，根据中华人民共和国宪法，特制定本法”。

(2)在第八条增加一款作为第二款。第二款内容为：“为了推动绿色发展，资源主管部门、有关行业协议在程序合法、内容科学原则的指导下，依法制定绿色矿山建设的国家标准和行业标准。国家鼓励大型矿山企业集团制定绿色矿山企业标准。采矿权人、有关矿山服务中介机构应采取科学、合理的措施落实有关绿色矿山建设的强制性技术标准。”

(3)在“矿产资源开采”一章中专门规定绿色矿山建设。对资源主管部门、采矿权人、工程设计施工单位、中介机构的有关绿色矿山义务进行规定，对绿色矿山级别分类、绿色矿山命名及退出程序、激励措施、信用惩戒与法律责任等问题进行原则性规定，并授权行业主管部门制定具体规范。

3.2 设区的市以上人大常委会积极探索制定规范绿色矿山建设的地方性法规

在有关绿色矿山的法律、行政法规缺位的情况下，建议设区的市以上人大常委会应积极探索制定地方性法规，规范绿色矿山建设。

《宪法》（2018年）第一百条规定：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。设区的市的人民代表大会和其常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以依照法律规定制定地方性法规，报本省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行。”

因此，设区的市人大及其常委会有权制定地方性法规，应充分发挥地方性法规对于生态文明建设和绿色矿山建设的法治保障作用。具体而言，自然资源部作为绿色矿山的行业管理部门，可以要求省级资源主管部门主动协调推动绿色矿山建设任务重、立法条件较好的设区市人大常委会，积极探索制定有关绿色矿山的地方性法规，为依法推动绿色矿山建设提供强力的法治保障。

3.3 自然资源部制定统一的绿色矿山建设管理办法

绿色矿山试点已经开展9年，地方主管部门进行了较多的实践。但绿色矿山建设的基本条件、绿色矿山变更管理、绿色矿山称号的撤销情形及复查期间等方面，并不统一。这不利于大型矿业集团在不同地区推进绿色矿山建设，也不利于法治统一。建议尽快启动调研，将需要统一的主要项目由自然资源部以部门规范性文件或部门规章的形式予以统一，对于暂时无法达成共识的领域，鼓励地方继续进行探索。

3.4 有关主管部门应科学使用地方规范性文件和地方标准，形成合力

地方绿色矿山建设的标准与规范性文件存在较大的区别。两者在制定主体、制定程序、主要内容、法律效力等方面都有明显不同，因此，两者不能混用。地方标准一般由质量监管部门发布公告而实施，属于推荐性质；而绿色矿山建设要求的规范性文件可以由政府或者主管部门名义制定、发布实施，具有一定的强制性。

综上，在纵向上，尽快将地方性法规、标准与地方规范性文件相衔接，推进绿色矿山建设的主管部门和设区的市级政府采取更加法治化、系统化的一致性行动；在横向上，将经检验具有经济适用性、安全可靠性的标准落实到矿山设计、工程咨询、施工、监理等矿山中介服务单位，同时，在资源主管部门和环境监管部门之间做好职能的科学划分。这样，绿色矿山建设规范体系就能不断从理念落实到纸面，再从纸面转化成实践，不断得以优化。