中国国土资源经济：贵州省矿产资源开发助力乡村振兴的思考

2020-05-11 11:17:09
来源：中国国土资源经济
作者：傅连珍
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导读

贵州丰富的矿产资源与落后的经济发展间存在鲜明反差，其脱贫攻坚和乡村振兴须借力于矿产资源开发。贵州省近年来从引进矿业扶贫重点工程、加大矿区基础设施投资、进行移民搬迁、以工业反哺农业、提升三生环境等方面探索矿产资源开发助力乡村振兴，但存在矿产资源扶贫的长效机制尚未建立、收益分配制度不够健全、开发与保护存在矛盾、产业转型升级困难等问题。文章对此提出完善顶层设计、探索矿产开发收益分配模式、发展现代化绿色矿业、培育特色资源型产业等政策建议。

本文引用信息

傅连珍，袁国华.贵州省矿产资源开发助力乡村振兴的思考[J].中国国土资源经济,2020，33（2）:61-65.

0 、引言

开展贫困地区矿产资源开发资产收益扶贫改革试点工作，是党中央、国务院为打赢脱贫攻坚战提出的重要举措。开发当地具有比较优势的资源，是一个地方经济发展的基本方式和必经之路。贵州省地处乌蒙山、武陵山、滇黔桂三大连片特困地区，是全国贫困发生率最高、贫困程度最深的省份，更是脱贫攻坚任务的主战场之一。贵州省矿产资源丰富，煤炭、铝、锰等矿产具有突出优势，丰富的资源与落后的经济间存在鲜明反差，脱贫致富必须充分利用其资源优势。笔者就贵州省如何发挥矿产资源开发在乡村振兴中的功能与作用，进行了调研和思考。

01、贵州省矿产资源及开发概况

贵州省矿产资源丰富。境内矿种多、门类全、分布广，优势矿种规模大、质量好，多分布在交通方便的铁路沿线和水资源丰富的乌江干流、北盘江流域，开发条件较为优越。全省已发现矿产137种，其中有89种已探明储量。多种矿产保有储量位居全国前列，排在第一位的有锰、汞、重晶石、饰面用灰岩等，排在第二位的有碘、硫铁矿、冶金用砂岩等，排在第三位的有镓、磷、稀土矿等。贵州省的煤、钛矿等也在国内占有重要地位（表1）。含煤面积占贵州省总面积的40%以上，煤炭储量大且煤种齐全、煤质优良、分布集中，素有“江南煤海”之称（参见表1）。

贵州省矿产资源开发对社会经济发展做出了重要贡献。改革开放40多年来，矿产资源开发为第二产业提供了最为直接的物质支撑，矿业已成为贵州省的支柱产业之一，陆续建成六盘水、毕节、黔南、黔西南等一批矿业城市，极大地提升了贵州省的工业地位。矿业开发带动地方经济发展并向周边辐射，促进基础设施建设，为相关产业的发展奠定了基础。

脱贫攻坚及乡村振兴需要矿产资源开发助力。乌蒙山区、武陵山区、滇黔桂石漠化区，分属川滇黔成矿带、环上扬子成矿带和南盘江—右江成矿带，矿产资源丰富的同时贫困面广、量大且程度深。这些集中连片特困地区广大群众的脱贫，迫切需要依托矿产资源开发，将资源优势转变成区域发展优势。相信只要有合理的政策支持，贵州省矿产开发必将对脱贫和乡村振兴起到重要作用。

02、贵州省矿产资源开发助力乡村振兴的探索实践

为贯彻落实《国务院办公厅关于印发贫困地区水电矿产资源开发资产收益扶贫改革试点方案的通知》（国办发〔2016〕73号）文件精神，贵州省发展改革委、省水利厅等8部门联合印发《贵州省水电矿产资源开发资产收益扶贫改革试点实施方案》（黔发改地区〔2017〕483号），拟在集中连片特困地区县和国家扶贫开发工作重点县择优遴选一批矿产资源开发项目，开展矿产资源开发资产收益扶贫改革试点，探索资源开发与乡村振兴有机结合的新路子。

2.1 以重点工程项目为抓手，引领矿业精准扶贫

以“十三五”矿产资源规划布局的重大项目工程为抓手，矿产资源开发助推扶贫。贵州省三大连片特困地区资源扶贫重点工程包括四方面：调查评价工程、勘查重点工程、开发利用重点工程和矿山地质环境治理恢复工程（表2）。

2.2 投资基础设施，助推村镇建设

矿业开发推动了当地基础设施的完善。以盘州地区为例，通过修桥建路，极大改善了出行条件。为解决盘州市红果镇挪湾村的交通困难，邦达能源开发有限公司（下称“邦达公司”）红果煤矿出资2300万元修建了红果北至挪湾村的15公里通村公路，公路沿线的4个行政村、16000余人受益。投资1000万元，按通乡公路的标准修建挪湾村三个少数民族村寨的通组公路，出资60万元修建两座过河桥梁，出资500万元在大火公路挪湾村段约7公里的主干道上安装了路灯，极大改善了当地村民的生产生活条件。

在科教文卫、治安管理、饮水工程等方面的投入，进一步推动了村镇建设和发展。盘州市的地方煤矿，每年用于修桥建路、改善村容村貌，捐赠公益事业、扶困济危、捐资助学等公益性回报的资金在2亿元以上。邦达公司投入200万元将原松山小学改建为挪湾村幼儿园和村民公共活动场所，斥资300万元对村公所及农贸市场进行了建设。在社会治安综合治理方面，出资200万元用于支付治安巡查车的采购及巡逻的相关费用，支撑昼夜巡逻，保障群众生命财产安全。在抗旱救灾方面（2009年秋冬2010年春连旱），该公司投入100万元，资助村民自建水窖，并组织洒水车每天早晚送水。后续又投入1600万元保证饮水安全，用于修建蓄水池、污水处理站等人畜饮水工程。

2.3 赔偿、补偿居民损失，进行住房规划、改造及搬迁

为提高村民社会福利和民生保障，邦达公司累计捐资助学200万元，年均为挪湾村60岁以上老人发放慰问金30余万元，并为部分村民缴纳农村合作医疗保险费用。为补偿当地居民损失，地方煤矿出资对矿区村庄进行住房统一规划、改造、搬迁安置。这些由地方煤矿出资进行统一规划设计和施工的新村，成为社会主义新农村建设的示范点，既改善了农村居住环境和生活条件，又和谐了矿地关系。

邦达公司先后投入9490万元对村民住房条件进行改造和集中搬迁。采用“危改扶持+村民自筹+公司资助”的方式，对红果煤矿周边主要村寨进行“别墅式农村”统一规划、集中搬迁和住房改造，直接受益群众436户，2000余人。水城县采取土地流转、返聘打工、集中搬迁安置模式，对鸡场镇攀枝花煤矿受采煤地质灾害威胁的96户群众进行搬迁安置，修建安置房48栋，房屋为别墅式双层设计，厨房浴厕齐全，配有畜圈，房前屋后绿化，极大地改善了安置区的人居环境。

2.4 提供工作岗位，带来持续性就业收入

矿业开发提供了大量工作岗位，为资源开发地居民带来持续性就业收入。盘州市140对矿井，直接从业人员达7万余人，其中本地人员就业率为70%，每年约有18亿元工资收入在当地参与消费和建设。涉煤产业发展的同时，还带来了大量的间接就业机会。由采选冶粗加工到各类矿产品深加工，相关配套工业体系带动电力、交通等产业的发展。洗煤、焦化、汽车运输、煤机服务、餐饮等服务行业，其就业人数远大于地方煤矿的直接从业人员数。

仅红果煤矿就提供工作岗位1500余个，其中九成以上的职工都来自周边村寨。企业垫资900万元为村里有驾驶技术的人员购买了40余辆卡车进行煤炭运输，用运费分期抵扣车辆费用，抵扣完后车辆归驾驶人所有，这些卡车的所有权现已全属村民所有。目前红果煤矿职工年均工资达4.8万元，真正起到了“一人上班、全家致富”的社会效应。

2.5“矿产资源开发+”模式：工业反哺农业，农民变股民

通过“矿产资源开发+”模式，工业反哺农业。鼓励矿山企业与村集体组织共建高效农业产业园区，通过劳务委托、工程承包等方式，实现“资源变资产、矿区变园区、农民变工人”，发展壮大了农村集体经济。

邦达公司出资1000多万元，带领村民开展万亩马铃薯、荞麦轮种植基地建设。企业修建好上山公路、机耕路后，购买农机设备免费提供给村民使用，基地己初步形成了约8000亩的马铃薯种植规模。水城县探索“公司+合作社+农户”的模式，即由煤矿企业出资进行基础设施建设，农户流转土地入股，公司再返聘农户对农产品基地进行管理，实现了矿山转型、矿地共同发展。该县在米萝乡原有煤矿的基础上，投资建设了1万亩高标准猕猴桃产业示范园。村民以土地承包经营权入股，公司将基地集中分片划包给入股农户进行管理，每亩地块给予承包村民30%股权。村民有保底土地分红、劳务工资、所管理地块的收益分红等多种收入。既实现了农业生产的规模化、标准化、专业化，又让“农民变股民”“土地变资本”，带动农户脱贫致富。

2.6 创新矿区生态修复，提升矿区“三生”环境

恢复治理矿山环境，改善矿区生产、生活、生态环境。红果镇政府提供树苗，由林业局统一规划，邦达公司每年出资100万元，给予矿区植树村民一定补助，且林权归村民所有。毕节市新化乡化竹煤矿通过“政府主导、政策扶持、社会参与、开发式治理、市场化运作”模式，治理生态环境，在原来沟壑纵横的矿区空间形成911.7亩耕地，矿山企业通过流转农户土地承包经营权，360户994个贫困人口入股食用菌大棚项目，实现新化乡整乡脱贫。而被誉为“中国汞都”的铜仁市万山区，汞资源因过度开采而枯竭，在21世纪初不得已实施政策性关闭。万山区采取切实可行的措施恢复和整治生态环境，并结合当地特有的汞文化和矿山风光，把矿区打造成景区，实现了从“卖矿产”到“卖风景”的转变。

03、矿产资源开发助力乡村振兴存在的问题

3.1 矿产资源开发收益扶贫长效机制尚未建立

2016年，国务院办公厅印发《贫困地区水电矿产资源开发资产收益扶贫改革试点方案》，提出“以矿产资源开发项目占用集体土地的经济补偿为切入点，将土地补偿费折股量化，设立集体股权，并按股权比例逐年分配项目收益”，但这些改革试点的典型做法仍未得到全面推广。企业在矿产资源开发过程中的基建、帮扶、捐赠等做法起到了扶贫作用，但尚未形成企业与集体经济组织同发展、共命运的共赢局面。如何保证矿产资源开发收益扶贫的持续性，确保矿山企业长期履行社会责任，保障矿业开发扶贫资金稳定的长效机制尚未建立。

3.2 收益分配相关制度不够健全

矿产资源开发扶贫收益分配的法律制度尚不健全，难以有力保护地方政府和居民权益。矿产资源开发中的收益主体及其法律地位不够明确，尚未出台明确矿山收益分配标准或比例的相关制度，无法约束矿企收益分配行为。缺乏有力的收益分配和资金利用监督机制，难以保障矿产资源收益得到合理分配并充分发挥扶贫作用。一些地区的资源收益大部分被企业拿走，不仅当地百姓难以获利，政府还要收拾矿业开发遗留的“烂摊子”。

3.3 资源开发与环境保护仍存在矛盾

矿产资源开发，在带来经济效益的同时，也对周边环境造成了较大破坏。遗留大量矿山地质环境治理欠账，如压占土地、破坏植被、扰动空间、污染环境等。一些地区重经济效益，忽视开发带来的生态环境问题，仍有“先开发后治理”“重开发轻治理”的现象。因采矿活动导致的裂缝变形、地面坍塌、瓦斯突出、突水等灾害问题，一旦发生则损失惨重。目前相关机制不够完善，尚待建立行之有效的矿产资源开发生态补偿机制。传统的矿产开发模式已经难以适应乡村振兴和生态文明建设的复合要求。

3.4 资源型产业转型升级难度大

资源型产业转型升级难度大，存在一产偏大、二产失衡、三产偏低等问题，服务业发展滞后，发展观念有待转变。传统矿业开发结构单一，重原矿开采，忽视矿业产业链和价值链的本地化培育。节能减排任务艰巨，需下大力气化解产能过剩问题。面对市场冲击，传统产业如不加快改造升级步伐，发展将举步维艰。亟需挖潜改造、提质增效、扩大延伸产业链，发展节能环保的高新技术产业和旅游服务业。但支持贫困地区矿产资源开发的绿色通道尚未完全打通，对连片特困地区矿产资源扶贫政策倾斜力度不足，矿产资源开发的扶贫作用尚未充分发挥。

04、矿产资源开发助力乡村振兴的几点建议

4.1 完善顶层设计，健全矿产开发促进地方发展长效机制

作为不可再生资源，矿产现在是、未来更将是宝贵的财富，对促进所在地区社会经济发展和保障国家能源资源安全具有不可替代的重要作用。贵州矿产资源丰富，开发前景喜人，城乡融合发展，需统筹做好矿产资源开发促进乡村振兴的顶层设计。建议结合绿色矿山建设、矿产资源节约集约与综合利用基地建设，出台引导性政策文件，明确自然资源管理部门、地方政府、矿山企业和矿区群众的权利和义务，指导矿产开发扶贫工作有序开展。进一步完善矿产资源开发的生态补偿机制，探索跨地区的生态环境税收分享机制。建立矿产资源参与扶贫开发的长效机制，约束企业行为，保障矿产资源扶贫资金有可持续来源，确保矿业企业长期履行社会责任，而非短期慈善活动。

4.2 分享资源红利，探索矿产开发收益分配模式

切实保障被征地农民的合法权益，针对矿产资源开发占用集体土地的，探索以给村集体、原住居民股权方式进行补偿。鼓励矿区村集体及村民以土地使用权、资金、资产、劳动、技能等多种形式入股矿产资源开发，探索矿产开发收益长效分红模式。完善矿产资源开发收益分配制度，调整矿产资源权益金分配比例，制定有利于贫困地区发展的资源开发补偿政策，针对资源开发地的建档立卡贫困村和贫困户进行矿业精准扶贫，让当地群众分享更多资源开发收益。建议拿出部分矿产税费资金，重点向集中连片特困地区、重要水源和生态保护区等倾斜。用好用活自然资源部对乌蒙山连片特困地区的“十五条”支持政策，争取武陵山片区、滇黔桂石漠化片区享受乌蒙山片区各项支持政策，争取将贵州省纳入矿山地质环境治理中央资金重点支持省份。

4.3 统筹协调开发利用与环境保护，发展现代化绿色矿业

统筹协调矿产资源开发与环境保护。贯彻“在保护中开发，在开发中保护”的资源管理总原则，在保护的前提下进行科学合理的矿产资源开发，充分发挥矿产资源开发在贫困地区乡村振兴中的带动作用。将矿山公园建设和地质环境恢复治理财政资金结合，对贫困地区在废弃矿区建设矿山公园予以政策倾斜。以“开采方式科学化、生产工艺环保化、资源利用高效化、矿山环境生态化”为基本要求，推进绿色矿山和矿业发展示范区建设。加速发展现代化绿色循环矿业，实现矿产资源的高效循环利用。探索矿区生态补偿新路径，规定矿山企业按照销售收入的一定比例计提矿山环境治理恢复基金，用于统筹开展矿山环境保护和综合治理。如从煤炭生产中，按产量提取省级矿区生态修复基金，用于历史遗留矿山、生态欠账矿山的生态修复与保护工作。

4.4 培育特色资源型产业，加速产业转型升级

规划统筹区域资源开发、产业发展和扶贫任务，发挥资源优势，培育特色产业。探索将矿业文化同全域旅游发展结合，把废旧矿山打造成为集观光游览、休闲养生、科教于一体的生态度假胜地，让地矿特色成为全域旅游中的亮点。加快推进传统能源转型升级，发展绿色能源产业，建设煤炭清洁高效利用及煤层气开发示范基地，打造黔北页岩气开发基地，积极开发利用浅层地温能。大力推进煤炭企业兼并重组，关闭淘汰落后产能，提高煤炭开采机械化率和资源回收率。引导优势资源重点向资源深加工项目配置，支持和鼓励上下游企业联合重组，推进开发、选冶、深加工一体化，提高产业集中度。强化矿业价值链管理，拓展资源产品链，不断提高优势矿产品及矿业竞争能力。加速产业转型升级，优化矿产资源开发模式，从而实现贵州省矿产资源开发全面助力乡村振兴。