中国国土资源经济：共伴生矿产的概念辨析及其矿业权管理

2020-05-08 17:03:19
来源：中国国土资源经济
作者：王峰等
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导读

多矿种共伴生是矿产资源基本特征之一。文章通过概念辨析、司法案例分析、国外法律借鉴等研究方法和手段，针对共伴生矿定义过于学术化，法律定义不清，与管理实践衔接不到位，影响司法审判和矿业权管理实践的问题，分析共伴生矿的实际内涵和形成机理、主要管理目标，借鉴国外相关法律规定，从严格管理与促进资源综合利用的角度，探索解决这些司法与管理面临的问题，提出规范共伴生矿法律定义、完善矿业权管理内容等相关建议。

本文引用信息

王峰，冯聪，杜雪明.共伴生矿产的概念辨析及其矿业权管理[J].中国国土资源经济,2020，33（2）:30-33.

矿种共伴生性是矿产资源的基本特征之一，共伴生矿的矿业权管理看似一个不起眼的小问题，但这个问题涉及矿业权分类管理、矿业权权益界限、矿业权权益金征收、矿业权变更等多个管理事项，是影响政府矿业权管理的基本问题，以及共伴生矿开采的司法判定标准等问题。本文通过共伴矿内涵辨析、实际司法案例分析、国外法律借鉴等，为解决这个问题提出相关意见与建议。

01、共伴生矿的概念

1.1 共伴生矿概念分歧

共伴生矿产简单地说，就是形成在同一成矿区域内的不同矿物，但这一定义比较粗线条，对于矿业权设置的法律规定并不适合。目前，我国在共伴生矿的定义中多是分别定义共生矿和伴生矿。《新华字典》《辞海》等对于共伴生矿的解释是：共生矿是指生在同一矿床中的几种矿物；伴生矿是指存在于某种含有其他矿产的矿藏。这两个定义明显没有本质上的区别。

中国科学院编撰的《中国资源科学百科全书》对共伴生矿的定义相对要具体和明确：共生矿是指“在同一矿区（矿床）内有两种或两种以上都达到各自单独的品位要求和储量要求、各自达到矿床规模的矿产”；伴生矿是指“在同一矿床（矿体）内，不具备单独开采价值，但能与其伴生的主要矿产一起被开采利用的有用矿物或元素”。中国科学院对共生和伴生定义关键差异在于同一矿区（或矿床）的两种以上的矿产能否各自独立成矿，共生矿达到了成矿品位和储量要求，可以不分主次，而伴生矿达不到，但能与主要矿产一起被开发利用。同时，共生矿强调是在统一的成矿过程中形成的同一矿区（或矿床），而伴生矿强调是同一矿床或矿体内一个更小的范围内。但在判断上，共生矿是“统一的成矿过程”容易引发学术争议。

作为国家标准的《矿产资源综合勘查评价规范》（GB/T 25283—2010），是专门勘查评价矿产资源共伴生性的规范，对共生矿产和伴生矿产的定义相对要更为权威。该规范中，共生矿产（Symbiotic Minerals）是指同一矿床或矿区，分别达到工业品位，或者未达到工业品位，但已达到边界品位以上，不同的有用组分矿产为共生矿产，经济价值较高、资源储量规模较大的为主矿产，其他则为共生矿产。伴生矿产（Associated Minerals）是指同一矿体中未达到工业品位，但富集可通过开采主矿产可综合回收利用的其他有用组分矿产。

由于《矿产资源综合勘查评价规范》制定本义是为了不浪费矿产资源，促进矿产资源勘查综合评价，最终促进资源的综合回收利用。因此，在这一规范中，共生矿产和伴生矿产的评价主要是从经济可利用性来定义，共生矿产是达到工业品位或边界品位以上的各类矿产，伴生矿产是主矿体中未达到工业品位但富集可综合利用的矿产。按照这个定义，但凡除主矿产外可综合利用的都是共伴生矿产。若按这个定义，超出许可证规定的矿种开采的共伴生矿产仍难以判断。

由于矿业权设置并不是取得一个采矿证就可以开采地下所有的矿产。一个矿区（或矿床）有多种矿产赋存，如果这些矿产都能综合利用，自然是一件好事，但从矿产资源所有者权益保护来看，发一个证可采所有的矿，并不是一个明确而有效的权益保护方式。地下不同的矿产资源由于开发利用方式差异、可利用的程度差异等而影响所有者权益实现程度，采矿许可证需要注明主要可采矿种。正是这一原因造成矿业权设置与资源综合利用的矛盾，也成为导致共伴生矿概念的分歧所在。

1.2 矿床形成机理与共伴生矿的判断

有的学者认为，矿产的共伴生性与矿床的形成有着必然的联系，可以从其形成的时间与成因上来判断共伴生矿，并认为共生矿物是指同一空间内由于同一成矿原因、同一成矿时期形成的不同种矿物；若同一空间内矿物之间形成时间和成因不同，则被称为伴生矿物。相当于共生矿产也可叫同生矿产，中国科学院《中国资源科学百科全书》中对共生和伴生定义就有这一观点。但也有学者对这个定义持相反的观点，认为共生矿产是指多种矿产与主矿产具有成因和时间上的联系，其形成、赋存与主矿种有一定的时间序列，并且可以作为单一矿种进行开采；而伴生矿产是指其它矿产在成因上与主矿种是同时进行的，开采时必须同时采出。还有的学者认为，同一空间范围内的不同种矿物就是伴生矿物，不需要考虑彼此间在形成时间上和成因上是否有一定的联系。

这种依据矿床成因来判断共生或伴生矿难以形成一个统一的认识，缘于矿床成因的复杂性，按照矿床形成的地质作用可分为内生成矿、外生成矿和变质成矿三个基本成矿作用，以及这三大成矿作用相互叠加形成了矿床。正是由于成矿作用的复杂性造成共伴生矿产成因的复杂性，如在不止一个热液活动期的成矿条件下，矿产的共生次序会进一步复杂化，正是这一原因，单纯地依据矿床成因与成矿时间来判断共伴生矿的做法实践中很难有一个统一的标准。

02、共伴生矿产判断发生的实际案例

2.1 昆明周某非法采矿案

被告人周某拥有采矿许可证开采石英砂，从2010年3月起，对其矿区内新发现的铁矿石进行开采，经鉴定，查实开采的铁矿石676吨。2012年被告被提起公诉，公诉机关认为被告人的行为已构成非法采矿罪。

法院经审理认为：被告人周某在未取得采矿许可证的情况下擅自超范围采矿，其行为已构成非法采矿罪。依据《中华人民共和国刑法》第三百四十三条第一款的规定和最高人民法院《关于审理非法采矿、破坏性采矿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第二条 “未按采矿许可证规定的矿种开采矿产资源的”属于“未取得采矿许可证擅自采矿”的规定，是否获取非法利益，以及是否造成矿产资源破坏并不属于非法采矿罪的构成要件。

在此案中，法官认为采矿权证许可被告开采矿种为天然石英砂，而被告人在砂场开采了褐铁矿，经鉴定不属于石英砂中的共生或伴生矿产。依照刑法及上述司法解释的规定，被告人被判非法采矿罪。

2.2 池州光某涉嫌非法采矿案

光某涉嫌非法采矿案是公诉机关起诉光某超范围采矿从而构成非法采矿罪。光某2004年获得两个矿区的石英砂岩采矿权，后在开采石英砂岩的同时，发现了铁矿，并采出了铁矿，但未到发证机关办理相关开采矿种变更手续，因此被诉。针对是否是共伴生矿，一审判决书认为，洗矿就可以将两种矿分离则不属于伴生矿，是两种矿产。

在后来的二审中，被告请安徽省某地勘队对本案的矿床进行了鉴定，鉴定认为：“矿区地层自下而上主要为泥盆系五通组石英砂岩及页岩……五通组石灰砂岩、黄龙组灰岩分别构成铁矿体底板和顶板围岩。”“断层上盘为二叠系—石炭系灰岩，下盘为五通组石英砂岩。沿断裂带断续出现铁帽，形成透镜状铁矿体。”该报告还显示两采区铁矿的平均品位分别为27%和47%，均已达到成矿品位要求。

可以看出，两案都是开采石英砂岩中的铁矿而被诉，石英砂岩与铁矿共伴生关系成为这两个案的关键。从成矿作用看，石英砂岩与铁共伴生是比较常见的现象，如浅海砂质沉积物在氧化条件下被高铁氧化物矿物胶结成岩。第一个案例法院做了相应共伴生关系鉴定，但没有说明具体过程和情况，尚不好判断；而第二个案例中的石英砂岩中出现透镜状铁矿体，按照《矿产资源综合勘查评价规范》（GB/T 25283—2010），可以判定是共伴生矿。这也反映了共伴生矿的法律判断标准不明确，使得地方法院难以对共伴生矿进行判断，这也对我们的矿业权管理法律提出了要求。

03、共伴生矿产的判断与矿业权设置管理

3.1 共伴生矿产司法判定探索

通过对文献的研究，对共伴生矿产概念的认识可分为两大类，一大类是严格地限定共伴生矿，认为共伴生矿是相对主矿床而言的，不采出这些共伴生矿产，主矿床也采不出来；另一类是非严格地限定，认为空间上在一起的有用组分、有用矿产就是共伴生矿，有的会加上统一成矿作用，或相同成矿时间等条件加以限定。严格限定共伴生矿产对于法律判定比较有利，可以有明确的界定，同采矿权许可证要求开采矿种限定是一致的。

在我国非法采矿、破坏性采矿刑事案件司法审判中，鉴定主要从两个方面来定义共伴生矿：一是成矿过程，是否是同一成矿过程，如辉绿岩后期侵入石英砂岩，由于石英砂岩是沉积岩，而辉绿岩为岩浆岩，鉴定会认为两种矿产不是共伴生矿产；二是能否达到经济品位或经济利用，能单独开采，即达到经济品位、价值高，可以单独开采的，一般不作为共伴生矿，而没有达到经济品位、价值低，不能单独开采的，可以作为共伴生矿一起开采。

总体上，非严格限定共伴生矿产的认识较为普遍，主要是为了实现矿产资源的综合开发利用。如煤系共伴生矿绝大部分与煤在同一地质时代沉积而成,即同一成矿作用形成。这些共伴生矿产有的成为煤炭的顶板或底板,有的成为煤炭的夹层,在开采煤炭时一并回收。利用煤矿井上下生产系统开发共伴生矿,可以节约勘探投资,节约基建投入,对提高矿井利用率、经济效益和社会效益效果显著。

我们对共伴生矿的定义最好能兼顾两方面，既有利于综合利用，又利于司法判定，但总体上应以完善共伴生矿的行政管理方式和内容，完善司法判定条件为目标，最终有利于综合利用，使共伴生矿能得到合法、合理地开发利用。因此，我们认为在法律上严格限定共伴生矿的定义是可取的，使矿业权人依法采矿，但开发前应严格执行矿产资源勘查规范，使采矿许可证注明的可采矿种事先明确，新发现的矿产应申请变更，实现矿产资源综合勘查与综合利用。

3.2 国外共伴生矿管理立法经验

通过对国外矿法的研究，尚未发现有国家对共生矿产和伴生矿产进行严格区分。国外主要将共伴生矿称之为Associated Minerals或Coexisting Minerals，也有的称为混合矿产（Mixed Minerals）。国外矿业权特别是采矿许可会注明专门的所采矿产和其相联系矿产，这一点国内国外都一样，但关键是看前期勘查工作是否探明资源赋存情况。国外与我国不同的一点在于采矿租约（Mining Lease），国外一般在采矿阶段会通过采矿租约来限定政府与矿业权人双方权利和义务。采矿租约中会有相应约定，包括可采矿种，开采没有约定的矿产即为违约，新发现的矿产开采须获得新的许可。

在澳大利亚一些州的矿法中会出现相联系矿产，其定义与我国伴生矿产定义一致，即不采出这些相联系矿产，也不能采出主要矿产。如西澳州的《1978年矿业法》规定采矿租赁允许开采黄金的同时开采与黄金共存的矿产。

印尼《矿产和煤炭矿业法》（2009）对这类矿产也有相应规定：对同一许可矿区新发现的矿产，保障原矿业权人有优先权益，但须获得相应的许可。按照该法第40条规定，采矿许可证持有者如在其许可区域内发现其它矿种,可优先开发利用，但其开发利用须根据管理权限向有关部长或省长或县长（市长）申请新的采矿许可证；若许可证持有者对于采矿区域内新发现的其它矿种没有开发利用意愿，须看护好采矿区域内新发现的其它矿种不被破坏或被他人利用，政府可将新发现矿种以新的采矿许可证颁发给其它方。

而韩国和日本《矿业法》则明确区别矿区与矿床，同一矿区内开采各类矿产都要提出申请，而同一矿床的共伴生矿可以不必提出申请。韩国《矿业法》第十七条（3）：“欲在同一区域采掘取得两种以上矿物时，对各种矿物都应提出第1项规定的申请。但是欲采掘同一矿床中赋存的两种以上矿物时，可不按此种办法申请。”日本《矿业法》第十六条：“在同一地区内，不能设立两个以上矿业权。但是，如系以异种矿床中所存在的矿物为标的物，或系第四十六条所述的场合，则不在此限。”第二十一条第3项：“拟在同一地区内开采两种以上矿物时，对每一种矿物，都必须按本条第一款的规定提出申请。但是，拟开采共存在同一矿床中的两种以上矿物时，不受此限。”

04、共伴生矿矿业权管理的建议

一是为了便于管理，建议对共伴生矿产可明确限定为同体共伴生的情况，即同一矿体中赋存的不同矿种。法律上可进一步明确不采出共伴生矿，也无法采出主矿产，或共伴矿产和主矿产不能在开采阶段分离，其它情况则需要获得采矿许可，纳入采矿权设定的可采矿种，特别是能独立成矿的矿产资源。这样做是便于司法判定和严格区分主矿产与共伴生矿。因此，在《矿产资源法》修订中，要求探转采或政府直接设置采矿权须有相应工作程度的勘查报告，并以此为依据设定采矿权，明确可采矿种，开采中新发现的矿种开采须获得原发证机关的许可。

二是鉴于矿产资源的共伴生情况复杂，区别矿产是共生还是伴生，其科学意义要大于管理意义，建议管理中或法律中不对矿产资源共伴生矿区分共生矿和伴生矿，但共伴生矿这个定义可以保留。建议从严格规范矿业权管理的角度，对探矿权阶段实行大类管理，如油气矿产、煤系矿产、金属矿产、非金属矿产、放射性矿产、建材矿产、建筑用砂石粘土等。探矿权不必按具体的矿种进行勘查管理，而是按大类矿产进行管理，鼓励综合勘查。到采矿权申请阶段，在探明的基础上标明可采矿种。这样做并不会影响矿产资源的有偿使用，矿产资源有偿使用费不应在探矿权阶段收取。矿产资源按照大类管理，可以更好、更有效。

三是从促进矿产资源综合开发利用的角度，应允许在符合环保和安全生产的条件下，综合利用矿产资源，包括矿产围岩的利用等。建议在采矿权审批中需要充分论证矿产资源综合开发利用方案，在实现矿区生态保护的基础上，对矿产资源综合勘查发现的所有有利用价值的矿产，可以取得开采许可，既保障矿业权人权益，也保障矿产国家所有者权益。

四是对已设矿区新发现的矿产资源，建议以保障原矿业权人（油气资源矿业权人除外）权益为原则，设置优先权，由已设矿业权人优先开采，若已设矿业权人放弃，可由政府通过公开竞争引入其他矿业权人开发；或者若已设矿业权人不能科学合理地开发利用，也可由政府收回已设矿业权，公开出让后出让收益补偿被收矿业权人。如我国山西的煤层气开发，应优先保障原煤矿矿业权人的权益，而不是直接新设后公开招拍挂出让，出现新旧矿业权权益矛盾。