中国国土资源经济：地方公益性地质调查队伍业务转型发展新路径

2020-05-06 11:39:54
来源：中国国土资源经济
作者：阴秀琦
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导读

新形势下，地方公益性队伍业务转型是必然趋势，但各省地调院存在区域间发展不平衡、分类改革不彻底、业务能力单一、信息技术落后、技术水平有待提升等问题。文章重点针对地方公益性队伍业务转型提出八个方面建议：(1)地质找矿向清洁能源、关键矿产转变；(2)服务国家重大战略，与省级政府重要工作融合；(3)支撑自然资源管理和生态文明建设；(4)推进城市地质工作；(5)服务土地利用规划；(6)发展民生地质，实施防灾减灾；(7)向数据信息化、服务多元化转变；(8)积极开展境外地质工作。

本文引用信息

阴秀琦，孟庆丰.地方公益性地质调查队伍业务转型发展新路径[J].中国国土资源经济,2020，33（2）:84-89.

0 、引言

根据国办发〔1999〕37号文，各省（区、市）相继组建省级地调院，经过20余年的探索与实践，这些省级地调院已发展成为地方公益性地质工作的核心力量。但随着改革的不断深入，各省地调院普遍存在的区域间发展不平衡、分类改革不彻底、业务能力单一、信息技术落后、技术水平有待提升等问题开始显现。当前，我国地质工作开始进入大变革、大调整、大提升的新时期，新时代的经济社会发展、生态文明建设和自然资源管理，要求地质工作从以支撑、服务矿产资源管理为主，向支撑、服务包括矿产资源在内的所有自然资源管理转变。在这种背景下，各省（区、市）公益性队伍要从以地质找矿为主向综合性业务转变（包括资源、环境、城市、农业、旅游、灾害、空间的多要素调查），工作区域从野外向城市转变，从立足国内向国内国际并举转变。更需要与中央和国家的行业管理机构保持顺畅的合作关系，克服央地改革上的制度障碍，找准转型方向，不断建实建强。

01、地方公益性地质调查队伍业务转型发展的紧迫性

(1)顺应国际发展趋势。美国地调局成立于1830年，经过百年发展，曾于1994年面临“撤保”之争，经过调整、改革、合并，由以科学导向、以科学家的兴趣为导向转变到以社会需求为导向上来，最终被保留下来。之后20多年来美国地调局一直进行持续的调整与改革，形成了七大科学使命。与此相对的是非洲、亚洲、拉丁美洲等发展中国家的地调机构正在不同程度地推进工业化，矿产地质是其重要工作内容。近年来，中国地质调查局对接国家需求，对业务结构和预算进行了调整，“十大计划”的调整思路逐步影响到地方地质调查队伍，这是顺应国际形势发展变化的一次不可回避的战略调整。

(2)国家经济发展阶段的需要。建国初期，国家建设需要大量的能源与资源，大家认同的主体地质工作是找矿探矿，即“矿产勘查”，其他地质工作发挥的是辅助功能。现阶段的新使命是“工业化、城镇化、信息化、农业现代化”，地质工作发展有了新趋势，地质工作作用日益凸显，工作理念发生转变，工作结构发生变化，工作空间不断拓展，科技创新推动地质工作转型发展，大数据助推地质工作转型，需要地质工作在诸多领域发挥重要的基础保障与技术支撑作用。

(3)生态文明建设的需要。生态文明建设已上升为国家战略，地质调查工作直面生态压力和社会需求的变化，要服务于经济建设和生态环境保护，两者要充分融合。最高人民法院出台司法解释，进一步强化了自然保护区、风景名胜区、重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域内矿产资源勘查开采活动的法律约束。2013—2017年，新增了100个国家级自然保护区（总数增至463个）。2016年国务院新增240个县纳入国家重点生态功能区（总数增至676个县级行政区）。矿产勘查、开采空间不断减少，环境成本、环境约束力度不断加大，当前地质调查要做的就是调整思路，积极应对，主动改变。

(4)自然资源部机构改革需要。2018年3月组建的自然资源部，被赋予三项职责和使命：承担统一行使全民所有自然资源资产所有者的职责和使命、统一国土空间规划者的职责和使命、自然资源利用和保护监管者的职责和使命。各省（区、市）自然资源厅组建，新的职能要求地方公益性地质调查队伍必须根据问题和需求导向做出相应的调整和转型，地质工作的内涵已经从单一矿产资源型功能拓展到山水林田湖草等更广泛的自然资源领域。

(5)构建公益性地质工作新体制的需要。中央与地方公益性地质工作应有效衔接、统筹发展。在中央与地方财政体制改革的大背景下，改进原有“项目联系、业务指导”的工作关系，逐步在业务、信息、人才等方面建立指导与合作新机制，按照中央与地方公益性地质工作分工和服务对象，健全规划协同、业务指导、项目合作、科技创新、国际合作、信息共享和人才交流全方位合作新机制。

02、地方公益性地质调查院总体情况

(1)分类改革进展。截至2018年12月，31家省级地调院中，公益一类23家，较2017年增加2家（广西、贵州）；公益二类3家，较2017年增加1家（青海），减少1家（贵州）；转企业1家；未确定的有4家，较2017年减少2家（广西、青海）。

(2)隶属关系。31家省级地调院中，隶属省政府管理的1家，省厅管理的7家，集团公司管理的1家，其余22家地调院隶属省地勘局管理，与2017年情况相同。

(3)人员结构。2018年，全国31家省级地调院在岗在职人员总计6717人，较2017年的6871人略有减少。地调院技术人员平均占比为84.98%，占比达90%以上的地调院有10家，较2017年增加2家。在职人员超过400人的为陕西、湖南、云南、河南地调院，与2017年情况相同，在职人员低于50人的为西藏和重庆地调院，多数地调院在职人员维持在200人左右的规模。

(4)业务结构。党的十八大以来，各省（区、市）地调院主动适应新形势新要求，积极推进业务结构调整。2016—2018期间相比于2013—2015期间，服务生态文明建设、新型城镇化、防灾减灾、海洋强国和重大工程等项目数量和金额明显增多，在能源、战略性资源方面的投入增加，固体矿产调查项目减少。2016—2018年相比于2013—2015年，地质找矿项目数量减少17%，金额减少48%；而服务生态文明及其他新需求项目数量增加17%，金额增加42%。（参见表1）

03、地方公益性地勘单位转型发展面临的问题

3.1 政府层面需要解决的问题

根据1999年《国务院办公厅关于印发地质勘查队伍管理体制改革方案的通知》，各省（区、市）相继组建了省级地质调查院，经过二十余年的发展，在建实建强方面取得了重要进展。自2004年以来，按照中央编委批复的“三定”方案，中国地质调查局与各省地质调查院保持“项目联系、业务指导”的顺畅关系。但2015年以来，随着事业单位分类改革的推进，和中央财政体制改革的深化，中央与地方财权划分使得地方公益性地勘单位（地调院、监测总站）参与国家项目的难度不断加大，金额不断缩减。为了适应新形势和新要求，中国地质调查局于2018年1月发布《中国地质调查局关于加强对省级地质调查院和地质环境监测总站指导与合作的若干意见》，着力构建业务指导、项目合作新型关系，一定程度上促进了中央与地方工作的衔接，中央地勘单位与地方地勘单位的同步转型。

从队伍实力上看，中央层面的力量雄厚，近、中、长期规划完整，有中央财政资金的坚实支撑，方向和目标非常明确。但各省级层面地质调查队伍的改革，很多仍停留在分类目标基本完成，具体实施细则和配套政策还不明确，或政策不配套，可操作性不强等初始阶段。鉴于此，中国地质调查局亟待加强宏观指导，省级政府层面也需要从本省地质调查队伍实际出发，从自然资源的服务、保障及监管需求实际出发给予政策支持，为他们营造顺畅的工作环境。中央与地方需要双管齐下，更好地引领地方公益性地质调查队伍适应社会的新需要和市场的新变化。

3.2 地调队伍内部层面需要解决的问题

省级地调院相比其他地质调查队伍来说项目来源及数量相对稳定，但在发展过程中也存在很多问题。①缺少资金积累。由于地质调查项目资金是专款专用，缺少专门的发展基金，项目资金即使有结余，结题后也要归还财政，因而没有起码的资金积累。②缺少人才储备。由于单位各个阶段进人不均衡，存在队伍年龄结构不合理、队伍后备人才梯次不强的现象。伴随地质服务领域的拓展，日趋缺乏城市地质、农业地质、遥感地质、生态地质等方向专业人才，尤其缺乏高层次的拔尖技术人才和地质科研团队。③缺技术储备。由于条件所限，资质不全或专业级别不高，以致很多新领域的项目没有机会涉及，即使有机会，也会因没有技术能力承担。④缺先进设备。由于缺少相应的财政资金支持，设备更新速度跟不上事业发展的需要，仪器设备陈旧落后，缺少与地质工作发展同步的地质勘查仪器设备。

3.3 区域间发展不平衡问题

①经济发达地区。江苏、上海等发达省区转型较早，属转型样板区。以江苏省地调院为例，其改变以往能力驱动和需求驱动的发展思路，积极探索创新驱动发展战略。从最初的“能干什么”，到服务地方需求，再到培育社会需求，提出创新课题，变被动为主动，主动谋划顶层设计。地质工作更加紧密地与国民经济和社会发展需求相结合，更加主动地为经济和社会发展服务，积极推动地质工作的根本转变，确立了“顺应国家部署、服务社会需求、培育创新业务”的发展战略，创新性地提出“中央牵头，地方配套，公益先行，市场跟进”的模式，构建了需求调研与成果对接长效机制、联合实施与协同创新机制。②中原发展地带。包括山东、河南、陕西、江西、安徽、湖南、湖北等。如陕西省地质调查院按照山水林田湖草生命共同体的科学观，坚持需求导向、绿色大地质导向、科技创新导向、开放共享导向、社会化导向、标准化导向“六个导向”，不断推动“传统地质”向“大资源、大生态”转变、粗放调查向绿色调查转变、地质资源向地质经济转变、传统要素驱动向创新驱动转变、人才结构由“单一型”向“复合型”转变、工作范围由国内为主向国际国内并重转变、工作主体由“单兵”作战向“立体”作战转变的“七个转变”。③经济滞后、矿产丰富地区。包括内蒙、新疆、甘肃、青海、黑、吉、辽等。以青海地调院为例，青海地调院提出在地质工作程度低的区域加大找矿力度，做大做强卫星遥感中心，立足地勘主业，以最先进的找矿手段为国家建设找紧缺矿产、战略性新兴矿产，建立国家资源储备基地为主、其他工作并行的发展思路。

04、新时代地方公益性地质调查队伍业务转型方向

各公益性地质调查队伍业务转型升级要遵循“技术引领、把握需求、服务社会、因地制宜”的总体原则。但面临新时期经济发展对地质工作的七大新需求（服务国家重大战略、资源能源调查、城市空间规划、土地规划利用、生态修复、防灾减灾、科技创新），各公益性地质调查队伍还存在“理论基础与方法技术相对落后、地质调查系统性不足、国土规划缺少系统的地质信息支撑、自然资源确权登记缺少依据、人才队伍结构不合理”等一系列问题。各省要因地制宜，积极主动调整工作思路和业务布局，下面从八个方面以实际案例说明业务转型的重要方向。

4.1 地质矿产调查要向清洁能源、关键矿产转变

地质找矿要从见啥找啥或重视大宗金属、非金属矿产向重视石油、天然气、铀、非常规能源（煤层气、页岩气、致密天然气、油页岩、地热、干热岩），以及急、特、优、新矿产转变，以满足国内外市场对能源和战略性新兴矿产及新材料矿产的巨大需求。2017年5月，我国天然气水合物试采成功，引起全球震动，充分说明能源矿产在全球的战略意义。近年，美国地调局把重点放在新兴能源和高技术性矿产上，高度关注天然气水合物、页岩油（气）、地热、钍、镉、钴、镓、锂等资源。2018年初，美国特朗普总统下令“增产关键矿产，包括钴、锂、稀土、石墨、钒、锰等24种矿以满足国防需求和国家安全”。其实这些关键矿产和我国以三稀矿为主的战略性、新兴型矿种大致类同，标志着这些矿种必将成为今后全球资源市场激烈竞争的对象。地方地质调查队伍要充分挖掘本省区资源潜力，发挥地方找矿信息和科技优势，增加人、财、物投入，在提升能源资源高质量供给和有效供给方面做出贡献，为国家高质量发展做好资源储备。特别是青海、甘肃、内蒙、黑龙江、新疆等省区，地质工作程度低，地质找矿潜力巨大，为国民经济发展提供基础矿产保障的任务仍然艰巨。

4.2 主动谋划地质工作与省级政府工作融合，服务国家重大战略

加强与政府的联系，从支撑地方经济发展的角度献计献策，积极谋划地质工作与省政府重要工作的融合，提升地质工作在省政府决策部署中的地位。如江苏省地调院主动谋划盐矿（淮安盐矿）矿产地下空间项目、多个城市的城市地质调查项目，项目合同额达3.5亿元。积极参与到“一带一路”建设和京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等重大战略中去，发挥基础性支撑作用。如海南省地调院在服务海南自贸区建设中积极参与，2019年获人民政府项目启动经费2280万元，促进了中央与地方地质工作协同发展。

4.3 全力支撑自然资源管理和生态文明建设

自然资源管理工作涉及到山、水、林、田、湖、草各个方面调研，各省（区、市）公益性地质队伍要以支撑新的管理需求为宗旨，以超前谋划、支撑服务项目为抓手，积极参与国土空间规划。如2018年在各省（区、市）自然资源主管部门挂牌成立之际，31家省级地调院在中国地质调查局的引领下，积极主动编制省域《自然资源图集》，为各省自然资源管理工作提供了重要支撑。地质工作服务生态文明建设应主要体现在生态环境修复治理、海岸带地质调查、地质遗迹开发利用、地质文化建设等方面。

4.4 大力推进城市地质工作

各省（区、市）要大力发展城市地质工作，推进地质工作区域从野外向人口和工程密集区的经济带、城市群转移，主动服务城市功能区划分、地铁建设、重大工程选址、地下空间利用等方面。江苏地调院城市地质工作在发展理念、技术方法、项目成果应用方面走在了全国的前列，值得其它各地调院学习借鉴。

4.5 支撑服务土地利用规划

大部分省的地调院不同程度地推进了1∶25万和1∶5万土地质量化学调查项目，侧重研究了富硒、富锌土壤和污染元素。如浙江省地调院在支撑、服务土地利用规划管理方面成果突出，建立了“土地调查—成果转化—标准制定”的流程示范，建立了《农产品源产地追溯系统体系指南》《浙江省富硒土壤评价标准》《浙江省绿色土地评价标准》系列标准。

4.6 发展民生地质，积极应对防灾减灾

地质灾害防治工作关系民生问题，尤其是在多种自然灾害频繁，脱贫任务繁重的西南地区。云南、贵州、四川、西藏地调院均在应急管理和脱贫攻坚方面进行了积极探索，积累了宝贵经验。福建省地调院也建立起了灾前调查、灾期巡查、灾后核查等一整套的地灾应急救援工作体系。

4.7 向数据信息化、服务多元化转变

未来的地质工作，在信息采集、数据加工、大数据集成等方面将越来越智能。地质云2.0上线运行，为中央与地方地质数据的连接提供了平台。基于地质数据的开发可满足政府和专业人员等需求，是地质工作多元化服务社会的重要手段，各省（区、市）公益性地质队伍要培养信息化人才，紧跟时代发展的步伐。未来中央、省、市三级信息系统既独立又融合，彼此相互支撑、资源共享，形成国家统一系统(大区统一系统)、省级统一系统和城市统一系统的信息网络格局。上海、江苏、陕西、河南等省（区、市）地质调查队伍都认识到了信息化的重要性，如上海地调院积极适应大数据、移动技术的要求，在数据集成的基础上构建了全天候、实时和面向社会不同需求的地质成果社会共享体系。

4.8 积极开展境外地质工作

境外地质工作是未来一个时期的重点工作，各省（区、市）地调院要利用“一带一路”国家产能合作的契机，加强与大型矿业企业的联合，在中亚、非洲重点成矿区带积极开展境外地质调查工作，为国家经济发展做好资源基地储备。

05、结语

国际经济形势的变化导致对矿种需求类别和获得方式的变化；国家对地质工作要求的变化带动了地质工作向多元化方向发展；中央与地方公益性地质工作的关系的改变，必将进一步促进事、权划分格局的形成；信息化、智能化的超常规进步，必将给地质工作的技术、理论、方法带来重大、深远的革命性改变。地质工作既是基础性、先行性的服务工作，同时也是集地、物、化、遥、信息等技术集于一身的科技攻坚工作。地方公益性地质调查队伍无论是业务方向还是技术方法都需紧跟时代步伐进行调整，从管理到技术都要自我变革。只有不断变革，才能符合时代的需求、才能在全球化的竞争中立于不败之地，迎接开创性发展的新时代。