中国国土资源经济：英国近海油气设施退役战略及其启示

2020-04-29 11:24:25
来源：中国国土资源经济
作者：宦吉娥
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导读

中国近海油气设施经过几十年的运营，即将迎来第一次大规模退役。退役压力不断增大的同时，我国法律制度的供给缺失进一步凸显。英国自《2016能源法案》《2015基础设施法案》颁布以来，近海油气设施退役战略更加完善，近海油气设施退役取得了良好的成效。中国近海油气设施退役存在法律供给不足、管理部门缺失、既有制度实效较差等问题。英国近海油气设施退役战略管理制度对中国问题的解决具有启发意义。

本文引用信息

宦吉娥，曾茜妮.英国近海油气设施退役战略及其启示[J].中国国土资源经济,2020，33（2）:14-19.

0 引言

退役是近海油气项目生命周期的末端环节，同时也是其它产业的开端。退役环节具有重要性，原因在于：首先，近海油气项目的生产设备存在巨大的回收价值；其次，退役过程中积累的专门知识、技术和制度，对大幅减少退役成本、提高退役效益有重大作用，还具有重大的出口价值，有助于国家占据国际退役市场；最后，油气设施的退役对于恢复能源场址环境、提供就业岗位等方面也有重要作用。英国自2016年实施退役战略以来，近海油气设施退役制度愈加成熟,退役成本持续大幅减少，退役成本估算值与实际支出差值持续减小，英国油气管理局(OGA)和退役的利益攸关者联系愈加密切。退役战略关键机制和保障机制的持续完善，使英国大陆架油气设施退役制度供给水平位于世界前列。

反观中国，经过30多年的发展，中国近海石油平台数量保守估计已经超过了200座，目前进入退役阶段的桩基式固定平台超过40座。就海上石油平台退役而言，我国当前只有两部规章对海洋油气开发作业从开发到弃置做了原则性规定，专门的能源退役规制机构和制度都相当匮乏。国内的研究也多集中在设施拆除前的周边环境调研检测、退役平台设施的评估及处置流程等技术性问题，而制度层面问题涉及较少。因此，开展英国退役战略制度研究，对完善我国近海油气设施退役制度有启发意义。

1 英国近海油气设施退役战略背景及目的

1.1 英国近海油气设施退役的战略背景

为履行2008年《气候变化法案》中的碳预算义务以及应对油价持续下跌给油气行业带来的负面影响，英国《2015基础设施法案》将最大化采收战略（MER UK）纳入第41条,并将第41条PART 1A添加至《1998石油法案》。在《1998石油法案》PART 1A部分将《2015基础设施法案》第41条中的战略起草和执行主体指定为油气管理局，授予油气管理局履行最大化采收战略义务的权力。此外，《2016能源法案》第73条对《1998石油法案》PART 1A作了补充完善，最大化采收战略正式规定油气管理局是独立运作的政府企业，扮演管理、影响和促进英国大陆架油气行业实现其法定原则目标的角色，通过实施退役战略和资产管理等举措，促进英国近海油气资源最大化采收。上述法案为最大化采收战略提供了法律基础。2015年英国首届“OGA way Forward”企业计划提出的七个主题中也包含了“提高退役效率”这一主题。最大化采收战略将退役作为重要关切点，原因在于：一方面退役效率的提高不仅有助于从英国大陆架提取油气资源价值的最大化，还可以提供相当大一部分的税收减免；另一方面，实践中用于退役的资本增多，退役中大的负债不仅消极影响了很多中小型运营商的资本转换能力，还导致过早的停止生产和最大化采收战略的失败。

基于实现最大化采收战略的目标及英国大陆架油气设施退役的现实需求，油气管理局在2016年与退役行业的利益攸关者、最大化采收战略董事会合作，出台了一个退役战略。英国《2016能源法案》第三部分第73条第三款规定，任何人，包括相关海上设施、上游石油基础设施，必须按照现行退役战略行事；2018年11月，近海退役装置（Offshore Decommissioning Unit）、近海石油环境和退役监管机构（Offshore Petroleum Regulator for Environment and Decommissioning）、商业能源工业战略部（Department of Business, Energy and Industrial Strategy）联合制订了一个关于近海石油和天然气装置、管道退役的指导说明，对法规、战略的具体要求和定义，运营商为支持退役所必须提供的信息，退役后活动的相关政策，相关监管机构的具体指示做出全面的规范。上述规定为退役利益攸关者执行退役战略提供了具体的指导。

1.2 英国近海油气设施退役制度的目的

围绕最大限度地延长近海油气设施场址使用寿命，并确保退役在安全、无害环境和成本效益高的情况下进行，英国近海油气设施退役制度确定了三个主要目的：

目的一是核算和减少成本。首先要集中确保退役行业拥有关于成本估算、不确定性范围、需求概况、执行方法和最佳实践的强大而透明的数据，数据获取、分析和基准制定从英国退役部门开始，通过跨区域和全球其它退役部门、互补行业的合作得到提高。

目的二是确保退役交付能力。退役交付能力最初也侧重于获取和分享关于供应链专门知识和能力的现有数据，运营商提供的预测需求概况被分享至整个行业，以构建透明、可预测和可持续的退役市场，刺激市场投资。

目的三则是明确退役范围、提供指南，加强利益攸关者对退役过程的参与。油气管理局将与其它机构，特别是作为监管机构和主管当局的商业能源工业战略部合作，以明确退役范围和优化行业参与度。这项工作有助于向运营商传达在能源项目初期参与退役管理的价值，确保运营商理解指南并向他人学习。此外，还可以鼓励运营商在项目初期与油气管理局等部门合作，减少不必要的工作并降低成本。

2 英国近海退役战略管理的具体行动与核心机制

退役战略确定了三个优先事项，三个优先事项与三个目的相对应，即：在2015年基础上减少35%以上的成本；发展以需求为主导的供应链，提高退役效率；优化退役范围、提供指南并提高利益攸关者的参与度。

为了实现这些优先事项，油气管理局开展了系列具体行动，并建立了一系列的核心机制。油气管理局与利益攸关者合作制定退役战略，并发布相应计划。为解决退役中出现的问题，油气管理局出台了具体举措，如为解决投资短缺和成本效益不高的问题，油气管理局根据退役情况逐步改进成本估算和成本效益计划；为促进供应链发展，支持供应链和技术委员会进行有效协作，帮助利益攸关者尽早规划退役事宜，避免退役计划开始过晚；油气管理局自身也在油气开发早期将规划与资产管理和调查挂钩，以解决退役计划部署时机和资金方面的困境；鼓励近海油气公司通过退役知识共享平台分享良好的退役做法，实现减少退役成本区域化、规模化；最后，油气管理局需要和商业、能源和工业战略部一起支持大陆架油气企业维持或改进行业监管指南，避免行业在退役过程中增加不必要的负担。

贯穿上述行动的有三个关键机制：一是退役成本估算。根据运营商在英国大陆架年度管理调查中提供的原始数据，油气管理局按照符合成本促进工程协会(AACE)推荐的操作方法，将意外情况和概率模型定义的不确定性范围考虑在内，借助经过外部验证的模型结构提取成本指标，最后编制成本报告并对进程进行年度审查、评估和更新。该年度的管理调查数据将被运用至下一年的成本估算，以此形成一个良性循环。二是行业知识共享。通过行业级别的知识共享门户，扩大退役专门知识和技术的分享范围，先行退役的运营商和承包商可以将行业退役实践中总结的知识以及技术扩展到其他近海资产领域并帮助其他类别的成本减少，后退役的运营商和承包商得以借此学习行业内的退役知识，有助于提高各退役部门的能力、积攒退役经验。三是供应链。供应链的建立及完善不仅可以促使利益攸关者尽早就项目细节进行接触，减少项目资本支出，还可以在定价结构、商业模式和技术方面为市场带来新的解决方案。

3 英国近海油气设施退役战略的保障机制

油气管理局2019年退役成本估算报告显示，退役成本预估值与实际支出之间的差距大幅度降低，参见下表1。

考虑到退役战略在推进过程中不断地调整、运营商技术的提升和经验的积累，油气管理局分析，英国近海剩余油气平台基础设施退役预估成本将持续降低。英国退役战略之所以取得巨大成功，是与其强有力的保障机制分不开的。具体而言，包括以下两个机制。

3.1 决策质量评估制度（Decision Quality）

决策质量评估制度对于执行退役战略具有重要作用。该制度关键目标是获取所有利益攸关者的参与和承诺。具体而言，决策质量将通过检查和保证来降低退役关键决策的偏差，具体包括以下几项内容：问题或决定被正确地描述和理解；决策标准已经被知晓和同意；确定评估所需信息；利用收集到的信息和评价标准，对备选方案进行强有力的分析，并将其记录在案。决策质量评估制度不仅会提高决策质量，还会增加决策的“粘性”，使其不太可能被重估，除非发生重大的外部变化。

3.2 关键绩效指标制度（KPI）

为了衡量退役工作成效，油气管理局引入了关键绩效指标。关键绩效指标具体包括以下三个内容：①为退役成本的核算与减少设定了临时绩效指标，旨在通过校准并公布退役费用预估值基线、商定成本减少目标等举措，识别成本减少幅度较大的行业，降低成本估算值的不确定性。②为退役交付能力制定中间绩效指标，目的是通过制定和出版行业差距分析报告、推动建立变革性商业模式、发布关于需求主导的供应链数据和范围，达到提高利益攸关者对退役过程的参与度的目的。③从政策立场的角度，为明确退役范围提供指南和加强利益攸关者参与提供一些特定绩效指标，试图通过利益攸关者之间的合作来审查确定退役范围的数据、评估潜在变革性行为、研究和报告替代性比较评估方法和原则，明确契合退役行业的退役范围和解决方案，确保行业参与并遵循退役的目标要求。

除此之外，油气管理局还建立了三个行业级别的工具对关键绩效指标管理审查：用“长滑道策略”（Long glide path）与退役运营商进行互动，按照距离退役的时间距离分为3年内退役和3～6年内退役两类，按照类别的不同特点规定不同的要求；利用标准管理议程（Standard OGA—operator Stewardship Agenda），给运营商和油气管理局规定不同的投资组合、在退役中应分别注意什么样的风险；所有运营商要依据促进成本工程协会及其指南要求，通过工作分解结构（Oil & Gas UK Work Breakdown Structure）向英国大陆架调查提供退役成本数据。

4 中国近海油气设施退役存在的问题

4.1 退役法律供给不足且无专门的退役战略

我国现有关于近海油气设施处置的管理制度是基于弃置理念而定，即由油气企业单方面简单处置，而非系统地退役。基于此，我国现有关于近海油气设施退役的法规只有《海洋石油平台弃置管理暂行办法》（2002）、《海上油气生产设施废弃处置管理暂行规定》（2010）和《海上油气生产设施弃置费企业所得税管理办法》（2011）（以下分别简称《暂行办法》《暂行规定》《管理办法》）三个部门规章。首先，《暂行办法》侧重于弃置过程对海洋环境的保护，且只有《暂行规定》侧重于设施废弃处置的管理和监督，缺乏一部《能源法》对近海油气设施弃置进行规范。其次，现有规定效力过低，近海油气设施退役规定都是部门规章。最后，我国现有涉及近海油气设施退役法规内容过于简单，《暂行办法》《暂行规定》《管理办法》中最多的只有24条，多为原则性规定，涉及内容不全且过于笼统，缺乏指导性。此外，我国缺乏近海油气设施退役战略，没有对退役目的、优先事项、退役指南等退役内容做出具体规划，退役无计划可依。

4.2 缺乏专门的管理退役机构及市场化操作机制

英国近海油气设施退役全程由油气管理局负责监管兼以市场化操作机制，而我国现有监管模式是行政管理，以事前审批和事后处罚为主，缺乏事中的指导且呈现多头管理局面：在《暂行办法》中平台弃置书面申请交国家海洋行政主管部门审核，由中国海监机构负责弃置平台现场活动的监督；《暂行规定》中设施废弃处置预备方案同时报送国家能源局、财政部、税务主管部门备案，设施废弃处置方案则报国家能源主管部门备案；《管理办法》中设施废弃处置预备方案报主管税务机关备案。监管职责的分散容易导致行政机构之间权责不清、相互推诿，监管效果不佳。此外，现有规定中国家海洋局和国家能源局均只负责对能源企业退役申请书、环境影响评估论证报告等环节的备案、审查及事后惩罚，较为被动。而英国在油气管理局的监管机制中有充分的协商机制、技术指导、退役反馈等机制，并且2017—2018年退役期间，在英国退役市场上出现了新的商业产品，形成了提供专业服务的企业或者建立完整解决方案的战略联盟，市场化退役效果显著，不仅提高了退役效益，还为退役提供了新的方法和技术。我国由于没有引入市场化操作机制，油气企业单方面简单处置残余物，废置设施残余经济价值没有得到体现。

4.3 现有退役制度实效较差

其一，现有部门规章内容过于简单，对近海油气企业履行退役义务缺乏可操作性。《暂行办法》规范对象仅涉及海上平台，未涉及海底油气设施，要求平台在停止生产作业90日之前提出平台弃置的书面申请；在停止油气开发作业之日起的一年内进行平台弃置，弃置开始时间规定过晚，没有给油气企业充足的时间规划退役。《暂行规定》规定在进入商业开发前同时编制总体开发方案和设施废弃处置预备方案，只规定了该预备方案应包括弃置费估算、弃置费筹措方案和弃置方式等，弃置费应“及时、足额”提取，但是没有规定弃置费筹措方法，仅寥寥数字概括性规定油气企业的弃置方法，可操作性较低。其二，退役核心机制缺失，没有设立相应的退役成本估算制度，无法对退役成本进行有效估算，不利于企业和政府有的放矢；政府部门也没有搭建退役内外部知识共享平台，企业在退役这一方面都是“单打独斗”；更没有建立退役供应链对退役进程、结果进行跟踪和评价，整个退役制度体系非常不完善。其三，从油气企业角度而言，大多将退役视为负担，没有看到退役过程的经济价值。能源项目退役是一个周期漫长、成本巨大的活动，但能源企业退役资金并不充足。目前退役资金的来源、计提、管理都存在问题，油气企业本身对弃置费的计提持消极态度，因为项目初期需要大量的资金，初期债务融资结构要求该项目的头十年偿还大部分债务，企业不愿意在项目最初几年增加任何费用，特别是在项目的债务已经收回或者大幅度减少之前，但退役成本在未来几十年内会一直增加。现有弃置费计提方式不能解决能源企业抗拒缴纳弃置费用、弃置费用短缺等问题，由此导致现有的退役管理制度实效不佳。

5 英国近海油气设施退役给中国的启示

5.1 增加法律供给和制定退役战略

首先，我国需要制定一部能源法，赋予具体机构行使执行近海油气设施退役、制定退役战略及相关制度的权力，提供法律层面的支持；完善现有的《暂行办法》《暂行规定》《管理办法》，扩充法规目的，从侧重环境保护向兼顾退役转变，将上述部门规章细化后上升为能源法的一部分或行政法规，为退役提供更完善的指导，使退役程序顺利完成。其次，制定退役战略，围绕战略确定短期及长期的目的和优先事项，根据不同的目的对近海油气设施基础情况进行调查，为制定及完善相关法律法规提供依据。

细化完善现有退役制度内容。比如，提早能源企业提交退役申请的时间，将提前90日变为提前3年，充足的时间不仅有利于企业合理安排弃置事项，也有利于政府部门提前介入，对弃置进程有效监督和指导；借鉴英国关于退役费用估算的AACE指南和标准，优化计提弃置费的国家统一会计制度，使弃置费的计提更标准规范，避免限制能源企业现金流，影响其对新项目和新技术的投资。

为顺利实施退役战略，我国可以在退役制度框架内嵌入关键制度。通过调查收集退役企业关于弃置成本估算的数据，形成完整的弃置成本估算制度，利用弃置成本估算数据明确退役范围；在近海油气生产企业之间制定退役知识共享制度，搭建行业之间、行业与政府之间行业知识共享网站，相互分享退役专业知识，也有助于政府部门评估企业退役执行状况。

建立系统的退役供应链，开发不同的商业模式，利用供应链吸引市场主体对退役进行投资，拓展弃置费筹措主体、缓解退役成本高昂的融资约束并分解退役风险；设置既定的进度表，按时交付工作分解结构中的应交付成果，利用供应链确保已实施退役项目的经验教训可以运用到下一个项目中，减少不必要的成本并降低退役风险；还可以通过供应链联结不同地域的退役企业，实现规模效益。

5.2 明确专门管理机构并引入市场化操作机制

明确专门主管机构承担统筹近海油气设施退役的职责，依照相关法律法规行使管理监督退役进程的权力。与相关部门、广泛的行业合作制定退役战略，确保在制定和实施战略时能够充分收集、评估并考虑关键因素和意见，明确退役战略目的、步骤、涉及主体、标准及指南等内容，为退役的落实提供相应计划。政府部门需要和能源企业合作开发退役的新技术，为退役技术提供法律和政策上的支持，为退役顺利实施制定关键制度和保障措施。此外，需要畅通政府部门与退役企业之间的沟通渠道，政府部门之间要加强合作，评估现行政策对退役的影响，根据退役效果及时调整退役政策，总结地域退役差异并通过共享门户分享良好的退役实践，鼓励企业进行合作，协助企业按现行政策执行并确保合法性，提高政府部门的主动性并加强介入指导作用。除了政府和油气企业两个主体外，还需要畅通退役服务商进入退役市场的渠道，利用退役服务商之间强大的竞争力促进退役效益的提升，这也是开辟新产业、增加就业岗位的重要途径之一。

5.3 配套退役战略保障机制

为保障退役战略得到落实，相应保障机制亦不可或缺。我国虽有近海油气设施退役的义务，但是只关注退役结果是否符合规定，没有必要的指导和总结。因此应配套决策质量评估制度对短期目标和长期计划作评估，增强决策的可预测性和稳健性。建立关键绩效指标制度确定退役战略的中短期重点，根据不同阶段的不同特点，安排运营商早期结构化的参与，给运营商足够的时间嵌入良好实践做法，实现最具成本效益的退役；除了提早企业计划退役的时间，还可以借鉴“长滑道”策略，按照距离退役时间长短将企业分为不同类型，施以不同的退役要求；开发新的业务模式增强能源企业等利益攸关方的参与度，消除传统投资项目之间的对立关系；建立工作分解结构进一步分解关键绩效指标，执行过程中收集企业成本数据，帮助运营商有针对性地选择工作重点并规避风险，强化政府部门对退役进程的监管。

6 余论

我国近海油气设施退役起步较晚，发展速度较慢，退役法律制度不完善，退役技术与实践走在立法前面。英国的近海油气设施退役战略及其制度在全球范围内发展较为成熟，这对我国具有启发性。我们也应看到，除英国之外，还有其它国家的退役制度也发展得比较完善，如美国的油井、风能机组退役，也是我国学习借鉴的对象。此外，英国和我国在能源退役方面也共同面临退役资金来源匮乏、部分能源企业退役计划实施积极性需要激发等问题，这些困境领域仍需要进一步探讨。