中国国土资源经济：新时代对地勘单位高质量发展的思考

2020-04-13 16:05:55
来源：中国国土资源经济
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导读

新时代经济高质量发展对地勘单位提出了许多新的要求。文章在分析高质量发展内涵和地勘单位面临内外环境变化等发展现状基础上，总结了地勘单位改革发展中存在的诸如产业结构雷同、事企混合问题、人员余缺矛盾、科技创新能力偏弱、职能定位不清晰等与高质量发展要求不相适应的主要问题，并对新时代地勘单位高质量发展目标进行了探讨。对推进地勘单位高质量发展的建议：稳妥推进改革，消除制约发展的体制机制障碍；加强内部管理，强化人才队伍建设；注重科技创新，提升核心竞争力；积极对接地方需求，提高服务质量；拓宽服务领域，实现多元化协调发展；重视文化建设，增进民生福祉。

本文引用信息

姜宇华.新时代对地勘单位高质量发展的思考[J].中国国土资源经济,2020，33（1）:76-80.

党的十九大报告提出“中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位”，并明确指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，这是新时代中国经济发展最基本的特征，应以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革。2018年中央经济工作会议和政府工作报告都对推动高质量发展提出了明确要求，随后各省（区、市）和各行各业均对此作出了响应。地勘行业作为传统的基础性行业之一，对国民经济发展有着重要的推动作用，我国经济高质量发展离不开地勘单位的高质量发展。

01 新时代高质量发展内涵及对地勘行业的新要求

新时代是我国发展新的历史定位，高质量发展是对我国经济发展阶段变化和现在所处关口作出的一个重大判断。从高速增长转向高质量发展，本质上是从追求经济增长的数量向质量转变，从只注重经济效益转向注重经济效益与社会效益、生态效益同步提升，更加关注人与经济社会协调发展。高质量发展的核心内涵，就是能够很好地满足人民日益增长的美好生活需要的发展，是体现“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念的发展，是质量第一、效益优先、更可持续的发展，其关键是创新驱动、绿色发展和民生福祉。高质量发展，意味着高质量的供给、高质量的需求、高质量的配置、高质量的投入产出、高质量的收入分配和高质量的经济循环。

在我国经济高速增长阶段，地勘行业也曾实现了快速发展，造就了“黄金十年”。在此期间地勘队伍及产业规模不断扩大，但总体看，其发展方式较为粗放，发展质量、发展效率、发展动力都不高。新时代高质量发展对地勘行业提出了新任务，地质工作既要保障国家能源资源安全，又要为生态文明建设提供支撑，还要做好地质灾害防治工作，服务好国家和地方重大发展战略，满足社会公众对地质工作的需求，更好地发挥地质工作的公益性、基础性、先行性作用。这就要求地勘单位在实现高质量发展的过程中，以社会价值为引领，找准自身发展定位，为社会提供高品质的产品和服务；通过优化资源配置、科技创新、人才培养等举措，提高地质工作服务效率和质量；不断进行管理模式创新，建立有效的管理机制；工作中主动践行绿色发展理念，围绕国家经济发展、生态文明建设等新需求优化业务结构；加强与其他地勘单位、科研院所等的合作，注重新时代党建引领作用和地勘文化建设，改善民生，形成开放、协调、共享的工作格局。

推动地勘行业高质量发展，从根本上说在于创新体制机制，构建与高质量发展要求相适应的环境。通过体制机制改革，促进资源优化整合，培育一支规模合理、与需求相匹配并拥有现代管理理念和科学技术的地勘队伍，打造新型工作结构、供给方式和合作格局，培养一流人才，创造一流成果，提供一流服务。地勘队伍高质量发展是地勘行业高质量发展的一部分，二者相互促进，相互影响，高质量的行业环境可以为地勘队伍高质量发展提供保障，而高质量的地勘队伍又可以为地勘行业高质量发展注入动力。

02 地勘单位发展现状

从地勘单位发展的外部环境看，我国经济社会发展进入新时代，自然资源管理迈入新阶段，地勘单位面临经济社会发展内生动力转换、生态文明体制改革、自然资源统一管理等重大形势变化带来的新挑战。而美丽中国新构想，推进绿色发展、生态文明建设等重大举措又为地勘行业转型发展带来了新机遇。从内部环境看，地勘单位已进入分类改革后期，全国除吉林、江苏、内蒙古3省区外已基本完成分类，80%以上选择了公益类。但大多数地勘队伍目前仍存在着诸如事企混合运行、业务模式雷同、科技创新能力不足、管理落后等与我国经济社会高质量发展要求不相符的问题，还需进一步深化改革。我国地勘单位发展需要面对需求变革、质量变革、效率变革和动力变革等多重压力。

一方面，受国际矿业形势影响，我国地勘市场近几年呈现出需求不振：2018年，地质勘查投入资金延续了2012年以来的下滑趋势，同比下降12.4%；探矿权出让收益同比下降70%，钻探工作量也同比下降10%。同时受事业单位改革和行业不景气影响，地勘队伍规模有所减小，2018年全国从事非油气地质勘查工作的在职职工较2017年减少8.2%。地质勘查市场需求萎缩，部分大宗矿产勘查产能过剩成为不争的事实，而我国拥有地质勘查资质的地勘单位有2000多家，传统的地质勘查工作已经无法满足庞大的地勘队伍的业务需求。当前地勘行业在供给侧的主要矛盾表现为低端找矿能力过剩，短缺矿产品勘查及地勘单位高端高效率的找矿技术服务能力却呈现出不足，供给和需求在结构上产生一定错位。

另一方面，虽然传统的地质勘查投入持续下滑，但水文地质、农业地质、环境地质、地质灾害调查等服务支撑生态文明建设的投入却不断上升。新时代经济社会发展和生态文明建设提出的新要求和新需求，推动地质工作结构不断调整。“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”要求我国地质勘查工作不断拓展业务领域，从美丽中国、乡村振兴、生态保护、地灾治理等方面入手，充分发挥地勘行业特色优势，转型升级融入“大地质”，为社会提供基础性、公益性、战略性的地质工作服务。同时，地勘单位应依据新时代国家一系列战略措施的实施对地质工作提出的新要求，结合各省（区、市）的实际情况，做好地质工作需求分析，解决好供需之间的矛盾。

03 地勘单位改革发展中存在的问题

3.1 队伍庞大，产业结构雷同，同质化竞争激烈

多年来，地勘单位“百局千队”格局和近50万从业人员规模没有大的改变，“一省数局”“一市多队”的状况依然普遍存在，队伍庞大、职能相近。各地勘单位不仅传统业务类似，而且转型发展的方向也是雷同。同一省份或地区各类型地勘单位之间专业技术力量差距悬殊，职工收入水平差异很大，地勘行业区域发展不协调。同区域内地勘单位间竞争激烈，难以形成合力，造成资源浪费和无序竞争。

3.2 事企混合运行使内部管理存在诸多问题和矛盾

目前我国地勘单位除少数外基本完成了分类改革，但由于职工大部分仍是事业身份，分类后仍存在事企混合运行的情况，而事企经营管理方式又存在一定差异，导致内部管理存在许多矛盾：一是公益二类单位从事市场项目要受事业单位体制机制的约束，市场准入受限。同时，事业、企业收入分配存在差异，事业身份人员在企业任职收入受限不利于其积极性的发挥。二是在事业单位体制下，一些资质延续换证和持证人员注册面临政策瓶颈问题。三是地勘单位一套人马、双重身份及资产、设备长期混用，事企混合运行使地勘单位事业和企业两部分间存在资产交叉和财会账务交叉，审计容易出现问题。这些矛盾和问题在地勘单位内部如何协调和解决是一个难点。

3.3 人员余缺矛盾与结构不合理制约地勘单位可持续发展

目前，地勘单位普遍存在人员富余与短缺之间的矛盾。一方面，地勘队伍规模庞大，在传统产能过剩情况下，部分人员无事可干；另一方面，在新时代地勘工作领域由传统地质找矿向“大地质”转型的过程中，又亟需引进一批与战略性新兴领域项目相匹配的专业技术人员，由此导致人员闲置与引进聘用矛盾共存。另外，当前地勘队伍普遍存在人员结构不合理问题，队伍学历层次整体不高，未有效形成分类别、分层次、老中青相结合的人才梯队，行业内缺少领军人物和有影响力的知名专家，而当前深化事业单位改革对一些地勘单位招人用人进行了限制，导致人才断层问题突出，长此以往，不利于单位可持续发展。

3.4 科技创新能力普遍较弱

科技是第一生产力，创新是引领发展的第一动力，也是高质量发展的核心内涵之一。而地勘单位在长期的事业单位体制下，对科技创新多不重视，还停留在“不创新也不一定会死”的认知上，创新热情整体不高，影响核心竞争力的形成。目前地勘单位普遍缺乏与时俱进的观念创新、管理模式创新和组织机制创新，从而影响了科技创新能力建设。不少地勘单位没有自己的研发机构，没有形成鼓励科技创新的制度体系，在科技创新方面的投入较低，研发支出在总支出中所占比例微乎其微。另外，地勘单位还存在高端科技创新型人才严重缺乏和科技成果转化率低等问题。

3.5 地勘单位职能定位不清晰，公益性职能不突出

地勘单位分类改革后，大多数被列在了公益性事业单位序列（公益一类或二类）。公益一类单位的职能应是从事公益性、基础性地质调查和战略性矿产勘查，以及为地方政府提供公益性地质技术服务；公益二类单位则是改革的一种过渡形势，需要对外开展生产经营活动，维持其生存发展。但地勘行业具有特殊性，风险大，周期长，地质成果需要较长时间才能体现出其作用和价值，因此地勘工作可能存在不被政府重视的情况，而且地质工作的公益性和商业性不易区分，目前许多公益一类和公益二类地勘单位从事的工作差别不大。许多省（区、市）政府相关部门分配给地勘单位的公益性任务有限，项目扶持少，大多数地勘单位承担的所谓“纯公益性”地质工作不足，为了生存，只能靠“打工”维持单位的可持续发展。地勘单位虽然是找矿主力军，但实际上却是政府出资找矿的打工者。地勘单位的公益属性和事业职能不突出，部分公益一类地勘单位也要通过市场项目才能保证其正常发展。

3.6 历史包袱重，制约单位改革发展

地勘单位改革发展过程中普遍存在历史遗留问题，如人员结构复杂，多年形成的基地建设历史欠账过多，职工住房、职业病、大病医疗等补贴得不到妥善解决，离退休人员人数多负担过重，单位缺乏资本金积累，买断人员难以管理等。解决诸多历史遗留问题难度较大；若不能妥善解决，将制约地勘单位改革发展。

04 地勘单位高质量发展相关建议

地勘单位要积极响应新时代高质量发展的要求，贯彻生态文明战略思想，坚持资源与环境并重，转变传统地质工作理念，创新勘查模式，调整业务结构，培育新型人才队伍，由资源的生产价值向生态价值倾斜，在新时代谋求更大的发展空间。本文认为，地勘单位高质量发展的目标可以归纳为以下几点：一是积极破除影响可持续发展的体制机制障碍，加强内部管理，营造良好的发展环境；二是加强人才队伍建设，重视科技创新，提高核心竞争力；三是做强地质主业，并根据新时代新需求拓展地质服务领域，促进业务供给结构与需求结构协调发展；四是加大生态环境保护和修复治理力度，形成生态优先、绿色发展新格局；五是全方位服务地方发展，实现矿地融合；六是增强党建引领，构建特色地勘文化，充分改善民生。为实现这些目标，笔者提出以下几方面建议。

4.1 稳妥推进改革，消除制约发展的体制机制障碍

地勘单位高质量发展关键在于创新体制机制，营造良好的发展环境。地勘单位长期形成的事企不分、事企混合的体制机制影响其高质量发展目标的实现，深化改革是大势所趋。从目前改革形势看，国家在各省（区、市）将会保留一支结构合理、规模适度的公益性地勘队伍，绝大部分公益二类地勘单位在条件成熟之后将逐步市场化、企业化。虽然改革具有一定的紧迫性，但由于涉及面广，建议地勘单位面对改革要做好政策的宣传和引导，注重“以人为本”，打消职工疑虑，统一思想。地勘单位要广泛开展调研，加强与省政府、自然资源厅和其他地勘单位的沟通联系，争取有利于单位发展和职工利益最大化的改革方案，对改革推进过程中可能出现的各种问题要有充分的认识和应对措施，稳妥有序地推进体制机制改革，解决影响高质量发展的各种不协调的问题和矛盾。

4.2 加强内部管理，强化人才队伍建设

地勘单位内部要做好顶层设计，提高统筹规划的管理水平，提升人财物等资源配置效率；管理过程中要牢固树立纪律和规矩意识，完善各种规章制度，逐步形成制度化、规范化的运营机制；在财务管理、重大决策、人力资源管理、风险防控等方面实行精细化管理，通过激励机制和考核制度提高管控效能；要结合时代特征，不断创新管理模式，优化管理方式，通过制度建设和内部管理，为地勘单位高质量发展提供支撑和保障。

人才作用的有效发挥直接关系着地勘单位高质量发展的水平，地勘单位可以通过内部挖掘、培养，外部聘请、引进、合作借用等方式，不断夯实人才基础。对于在职人员，应加强培训，建立相应的人才激励机制，保证晋升渠道畅通，提高人力资源配置效率，用好现有人才，使他们发挥好作用、体现出价值；对于短缺人才，建立相应的人才引进机制，加强交流合作，可以通过与高校、科研院所合作、脱岗学习等方式，定向培养稀缺人才，对紧缺专业和高层次人才的引进给予一定的优惠政策，通过发放安家费、解决临时住房问题等举措吸引人才、留住人才。

4.3 注重科技创新，提升核心竞争力

地勘单位应认识到科技创新对单位高质量发展的引领作用，认真落实人才是第一资源、创新是第一动力的思想，培育和营造有利于科技创新、科技人员成长、科技成果转化和引进的氛围和条件：建立并不断完善有利于地勘单位科技创新的激励机制和管理制度，激发创新动力；注重对地勘装备的更新升级和技术改造，对引进的新技术和新方法充分消化吸收，争取在此基础上再创新，使其成为自身的竞争力；加强科技创新人才队伍建设，通过培训或引进的方式造就一批懂技术、善管理的创新型人才；运用好高质量发展内涵中“开放”的理念，重视与外界在科技创新方面的沟通交流，通过产学研合作等方式相互促进，提高地勘单位科技创新质量；推进地质创新成果的应用和转化，提升地质工作服务水平。

4.4 积极对接地方需求，提高服务质量

地勘单位高质量发展的一个重要方面是对外要产生一定的社会经济效益，因此地勘单位发展不能脱离地方经济社会发展需求。针对公益性职能不明确、公益性任务较少的情况，地勘单位要明确发展定位，增强主动服务意识，及时了解国家、地方相关政策导向和工作部署，主动联系地方政府部门了解服务需求，推介自身服务能力；积极与自然资源、生态环境、应急管理、文化旅游等部门对接，寻求多方合作；根据所处的区域特点，拓展公益服务领域，树立“大资源、大环境、大地质”服务观念，提高服务质量，不断满足人民群众多样化、个性化需求，充分发挥地勘单位对地方经济社会发展的技术支撑作用，强化公益性职能属性，促进矿地融合。

4.5 拓宽服务领域，实现多元化协调发展

在深入推进供给侧结构性改革形势下，地勘单位应认识到行业内供需之间的矛盾，明确以质量为先代替体量为主的发展思路，在了解需求的基础上提高供给质量和服务效率。一是要做精做强主业，结合单位发展特点形成自己的业务特色，提升产业层次，向“高、精、专”方向发展，地质找矿方向由大宗矿产为主向“三稀”矿种、清洁能源等战略性新兴矿产延伸。二是地勘工作中要融合绿色发展理念，地质服务业要以服务生态文明建设为重点，在地质找矿活动中大力倡导绿色勘查，对勘查区域要及时进行地质环境治理和修复，对于政府地质灾害防治需求做到积极响应。类似的生态服务工作领域还有很多，要主动寻求切入点。地勘单位可以结合自身地质力量积极调整业务结构，着力推进地质工作向旅游地质、城市地质、环境地质、农业地质等领域多元化转型，实现地质服务与经济社会发展需求的协调发展。

4.6 重视文化建设，增进民生福祉

地勘文化是工作作风、价值观念、行为准则、管理制度、道德规范等多种因素的综合，它以理念形式对员工行为产生潜移默化的影响，是推进地勘单位高质量发展的重要精神支柱，也是增进民生福祉的关键因素。而民生的持续改善是高质量发展的内在要求，也是其重要内涵之一。新时代下地勘单位要注重党建工作对高质量发展的引领和保障作用，地勘文化要有时代特色，要能满足职工对美好生活向往的各种新要求；要能根据社会发展变化创新地勘文化建设方式，形成单位自身的特色和风格，充分利用各种新媒介做好优秀地勘文化的宣传和推广，使职工准确把握地勘文化内涵并自觉形成一种习惯；加大典型示范力度，激发职工立足岗位服务地勘事业的热情；利用各种文化活动增加职工归属感和单位凝聚力。坚持以人为本，建立有利于人才成长的人文环境，关心离退休和困难职工生活，营造良好的生产生活环境，不断改善职工生活质量，注重职工获得感、尊严感、安全感等多维度幸福指数的提升，让职工真正共享地勘单位发展成果。