【中国国土资源经济】属地化20年来我国地勘单位改革历程回顾与思考

2020-02-28 12:54:59
来源：中国国土资源经济
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导读

属地化20年来，我国地勘单位改革历经划转属地管理、局部改革探索、整体性分类推进、系统性深化改革四个阶段。主要特征及存在的问题：(1)地勘单位在完成事业“分类”的基础上，进入事企“分开”改革的实质性阶段；(2)历经“黄金十年”(2002—2012年)的发展后，进入传统地质勘查资金投入下行期、地质工作转型升级期和事业单位分类改革适应期的“三期叠加”状态；(3)公益职能发挥、政府购买服务改革、经营性国有资产剥离成为当前深化地勘单位改革的重点和难点。文章认为，新时期深化地勘单位改革应当以新时代中国特色社会主义思想为指引，明晰改革后地勘单位的功能定位并进行分类管理、精准施策，属地管理、行业管理及地勘单位自身形成改革发展合力。

本文引用信息

汪恩满.属地化20年来我国地勘单位改革历程回顾与思考[J].中国国土资源经济,2020，33（01）:70-75.

0 、引言

地勘单位改革是国家事业单位改革的组成部分。在国家大力推进事业单位改革的大背景下，地勘单位改革持续深化，主要涉及事业“分类”、事企“分开”、体制机制、政府购买服务、公益职能定位等一系列改革任务，一直是业内关注的热点话题。现有文献多从某个省或具体地勘单位改革的角度进行分析，缺乏对我国地勘单位改革的整体认识。基于此，文章从历史演进的视角，系统梳理属地化以来我国地勘单位改革的历程，分析改革特征、总结主要问题、展望改革路径，希冀对地勘单位持续深化改革有所裨益。

1 、属地化以来我国地勘单位改革变迁历程

属地化20年来，我国地勘单位改革历经划转属地管理、局部改革探索、整体性分类推进、系统性深化改革四个阶段。图1为属地化以来我国地勘单位改革变迁历程示意图。

图1 属地化以来我国地勘单位改革变迁历程示意图

1.1划转属地管理阶段（1999—2005年）

1999年4月，《国务院办公厅关于印发地质勘查队伍管理体制改革方案的通知》（国办发〔1999〕37号）首次系统提出地勘单位改革的目标和原则、改革的具体方案及相关政策措施，正式拉开了地勘单位属地化改革的序幕（参见表1）。原地质矿产部所属的在各省（区、市）的地勘单位统一划归到各省（区、市），由省级行业主管部门归口管理。2001年，国务院办公厅转发《国家经贸委管理的国家局所属地质勘查单位管理体制改革实施方案》，原煤炭、核工业、有色、冶金、建材、化工和轻工等国家部门管理的部分地勘队伍逐步移交地方，实行属地化管理。这两个文件是顺利实现地勘单位属地划转的顶层设计和纲领性文件。2003年，《国务院办公厅关于深化地质勘查队伍改革有关问题的通知》（国办发〔2003〕76号），就深化地勘单位改革提出指导性意见。随后不久，原国土资源部印发《关于加强地方和行业公益性地质调查队伍建设的意见》（国土资发〔2003〕358号），就加强地方和行业公益性地质调查队伍建设提出指导意见。这一时期的改革策略与路径是自上而下的，开始形成地方与中央、地勘单位与政府点面结合、共同推进的稳定改革局面。2005年底，划转属地管理的任务基本完成，地勘单位的管理体制由部门直接管理、高度集中的计划管理逐渐向部门行业管理、地方自主管理转变。（参见表1）

1.2 局部改革探索阶段（2006—2010年）

2006年1月，《国务院关于加强地质工作的决定》（国发〔2006〕4号）要求深化地勘单位改革，强化对地方公益性地质调查队伍、属地化地质勘查队伍的管理，落实和完善相关政策。随着地勘单位的快速发展，“事企混合”运行带来的体制机制改革的矛盾和问题也逐渐凸显，部分省（区、市）积极探索改革模式，如：内蒙古自治区探索地勘单位实行“事企并存、一套人马、两块牌子、分体运行”的运作方式和管理体制；陕西省启动事企“分开”改革，推动地矿、煤田、有色、核工业等四大局转企改革。中央行业管理部门在这一时期主要进行业务指导和政策跟进：2010年4月，原国土资源部印发《关于进一步加强地质勘查行业服务与管理的若干意见》（国土资发〔2010〕60号）和《关于促进国有地勘单位改革发展的指导意见》（国土资发〔2010〕61号）等文件，进一步跟踪指导地勘单位改革，提出促进改革的政策要求。在此期间，《关于事业单位分类及相关改革的试点方案》（2006年中央机构编制委员会办公室编制）、《关于深化行政体制改革的意见》（2008年2月党的十七届二中全会审议通过）等多个中央文件的出台对推动地勘单位改革起到顶层指引的作用。（参见表1）

1.3 整体性分类推进阶段（2011—2017年）

2011年3月，中共中央、国务院印发《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号），其后，又出台了《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》（国办发〔2011〕37号）及9个配套文件，明确了事业单位的类别和划分原则。地勘单位改革快速融入国家事业单位改革体系之中，各省（区、市）积极推动地勘单位分类工作，除江苏、吉林和内蒙古等三个省（区）之外，全国属地化管理地勘单位的分类工作于2017年底基本完成。这一时期，划分为公益类地勘单位的比例较高。据不完全统计，公益类单位比例为87%，其中公益一类单位占29%，公益二类单位占58%；生产经营类为13%。地勘单位全面转企的有陕西、辽宁两省。期间，部分省区初步探索了经营性国有资产剥离工作，推动事企“分开”：如内蒙古自治区组建按现代企业制度运作的内蒙古矿业（集团）有限责任公司，山东省将省地矿局和省煤田地质局所属69户企业分别整合组建为地矿集团和泰山地勘集团。这一时期，虽然有些改革成效不佳，但在一定程度上推动了地勘单位改革融入国家事业单位改革的整体设计之中。

1.4 系统性深化改革阶段（2018年至今）

2018年是党和国家机构“重塑性”改革的重要一年和落实全面深化改革的关键一年。也是在这一年，各级自然资源管理机关陆续成立。为适应新的自然资源管理体制和进一步做好支撑服务，部分省（区、市）继续推动地勘单位的深化改革，为地勘单位提供了坚实的制度、实践以及政治保障，指明了科学的发展方向。一是优化体制机制，强化地勘单位服务支撑作用。如黑龙江省实施由省自然资源厅统一管理属地化地勘单位，并对地勘单位进行优化整合，强化公益服务职能；北京市地质矿产勘查开发局更名为北京市地质矿产勘查院，由市政府管理转隶为市规划和自然资源委员会管理，主要任务是为政府决策提供地学支撑；湖南省合并重组四家地勘局成立省地质院，并强化地调、地勘、地灾、地环等支撑自然资源管理的公益性职能。二是加快推进经营性国有资产集中统一监管，推动事企“分开”改革。黑龙江、福建、湖南、重庆、四川、贵州、云南、青海、新疆等省（区、市）陆续启动地勘单位所属企业剥离整合工作，如重庆市在对僵尸、空壳、低效企业关停并转的基础上，对剩余围绕地勘主业、有发展前景的企业进行整合，成立重庆市地质矿产勘查开发集团有限公司。随着地勘单位改革的深化，地勘单位的功能定位和社会责任也会进行调整，事业“分类”后其“类”的边界仍会处于变化调整之中。因此，应动态考察地勘单位改革的演变规律。

2 、我国地勘单位改革发展主要特征与问题

2.1 地勘单位在完成事业“分类”的基础上，进入事企“分开”改革的实质性阶段

目前，全国地勘单位事业“分类”的阶段性任务基本完成，公益类地勘单位在人事管理、收入分配、社会保险、财税政策和机构编制等方面改革取得了明显进展。按照事业单位改革的整体要求，到2020年，建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。对于地勘单位来说，特色的公益服务体系的首要任务就是实现事企“分开”，显然，目前离这一目标要求还有很大的差距。2018年以来，按照中共中央、国务院关于事业单位经营性国有资产集中统一监管的要求，各省（区、市）加快推进经营性国有资产集中统一监管工作，对地勘单位所属企业进行整合组建地勘集团（公司），地勘单位进入事企“分开”改革的实质性阶段。按照目前部分省（区、市）推进情况来看，地勘单位经营性国有资产剥离的原则是界定清楚地勘单位所办的企业与发展地勘事业是否相关，实施分类处置的主要措施是对地勘单位所办的与事业相关的企业实行部分保留，对地勘单位所办的与其事业无关的企业进行脱钩，对僵尸企业、空壳企业等通过市场化和法治化方式处置。

2.2 地勘单位在历经“黄金十年”发展后，进入“三期叠加”状态

得益于2003—2010年期间一系列政策支持、找矿突破战略行动的推动，以及“事企混合”运行机制的短期效应，地勘单位在2002—2012年取得较快发展，业内称为地勘单位发展的“黄金十年”。地勘单位历经“黄金十年”发展后，进入“三期叠加”状态：一是传统地质勘查资金投入下行期。据统计，全国地勘投入资金已连续六年下降，从2012年的510.14亿元降到2018年的173.72亿元，跌幅超过60%。其中矿产勘查投入从2012年的414.10亿元降到2018年的92.79亿元，跌幅高达78%；矿产勘查投入占比由2012年的81%降至2018年的53%。二是地质工作转型升级期。近年来，国家、地方经济结构调整和社会发展需求对地勘单位的角色和功能提出了新的命题，要求其扮演某种特殊角色或运行某种特殊功能（表2），地勘单位传统的地质工作迫切需要转型升级。三是事业单位分类改革适应期。具体表现为地勘单位对事企“分开”运行机制的适应、对分类后的规范管理及深化改革的适应、对国家经济结构调整和自然资源管理的适应等。认识“三期叠加”状态并积极采取应对措施，成为深化地勘单位改革以及地勘单位主动适应改革的普遍共识。

2.3 公益职能发挥、政府购买服务改革、经营性国有资产剥离成为深化地勘单位改革的重点和难点

首先，目前地方公益性地质调查和地质勘查工作经费缺乏经常性经费保障，在资金计划上没有经常性预算，项目基本上都是临时申请或被动性安排，公益性职能作用没有充分发挥，公益性地勘单位的主体地位不够突出，这在公益一类地勘单位比例较高的省份尤为突出。其次，对于公益二类地勘单位比例较高的省份，由于政府购买服务机制还不够健全，公益二类地勘单位仍然提出给予原规模财政经费保障的诉求。地勘单位从事的矿产资源勘查、地质灾害防治、生态修复等专业性极强，如没有科学的标准和方法，不宜简单地将其推入市场与社会力量进行竞争。再次，推进事业单位改革，最为艰难的就是将现有事业单位内部的经营部分进行剥离。我国地勘单位改革同样没有突破事企“分开”的根本性调整，事企“分开”仍然存在诸多难点：在编人员与非在编人员混岗导致人员安置分流困难，且事企分开后，人员互相调配受到约束和限制，在一定程度上阻碍了人这一最重要生产要素的合理调配；事业与企业在缴纳费用和养老待遇上的差距阻碍了地勘单位对经营部分的剥离；地质灾害治理工程施工、矿山生态修复、商业性矿产勘查等经营板块长期依托事业主体占据的公共资源，一旦剥离出去很难在市场上生存发展；基层队（院）级地勘单位经营部分难以理清，并存在资产状况不良、管理水平不高等问题。

3 、新时期深化地勘单位改革的思考与建议

3.1 以新时代中国特色社会主义思想指引地勘单位改革

十九大报告中指出：“必须坚持以人民为中心的发展理念，不断促进人的全面发展、全体人民的共同富裕”“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。十九大对“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”进行了全面部署。这些重要论述指明了地勘单位改革的根本出发点。因此，推进地勘单位改革必须牢牢把握以人民为中心的发展理念，发挥地勘单位的公益职能和社会责任，特别是在资源勘查、生态修复、防灾减灾、精准扶贫、绿色发展方面的支撑作用。对地勘单位的功能定位和社会责任作具体分析，处理好事业“分类”、事企“分开”工作中的利益博弈与妥协问题，保证改革的科学、公正、合理。

3.2 明晰改革后地勘单位的功能定位并进行分类管理、精准施策

首先，优化完善中央与地方地质工作财政事权和支出责任划分机制，扩大地方公益性地质调查和地质勘查经费，充实强化公益类地勘单位尤其是公益一类地勘单位的公益职能，构建系统完备、科学规范、运行高效的公益服务体系。其次，把推进地勘单位政府购买服务改革作为重点,与地勘单位改革统筹推进。建立完善规范化的配套制度，优化政府购买服务方式，从经费保障、资源利用、项目规划等多个层次为地勘单位参与政府购买服务提供支持和帮助。对于公益二类地勘单位，一方面建立财政经费补助标准或相关政策，另一方面要制定政策激励其在充分履行公益支撑职能基础上，利用现有资源参与承接公共服务、提供公共服务产品。从单一依赖财政拨款向主要依靠政府购买服务、有限财政经费补充的模式转变。再次，制定并落实好地勘单位经营性国有资产剥离过程中涉及的人员身份、资产处置及相关产业扶持政策。处理好过渡期内地勘企业与原事业主体的协同发展问题。科学厘清“新人”和“老人”的边界，对待“新人”偏重激励，对待“老人”重在保障。对于新组建的地勘企业单位，尽早建立完善的现代企业制度。

3.3 发动各方力量形成改革发展合力

地勘单位改革涉及内部环境与外部环境、属地管理与行业管理、政府部门与地勘单位自身等多个方面，需要发动各方力量参与，共同破解地勘单位改革发展的桎梏。首先，地勘单位改革涉及人员身份、资产、管理制度、人才培养等方面的政策，需要地方政府强有力的支持，并对政策执行进行有效的监管。其次，2018年国务院机构改革后，自然资源主管部门作为地勘单位的行业管理部门，应当研究制定地质勘查行业发展战略规划，明确地质勘查行业的发展方向和重点任务，引导地勘单位推动地质工作转型升级。再次，要发挥地勘单位及上级主管单位主动联系政府、服务政府的根本作用。归根结底，地勘单位改革的主体是地勘单位自身，地勘单位要提升地质工作服务能力和水平，充分发挥支撑经济社会发展的公益服务职能，为新时期自然资源管理、经济社会发展提供精准服务。

4 、结语

从整体性视角来看，属地化20年来，地勘单位改革变迁历程的总体特点是“稳步推进，不断深化”，并形成了一种“改革再出发”的“活跃”场景。地勘单位改革过程并不是一帆风顺的，而是在“顶层设计”与“摸着石头过河”的共同作用下实现波浪式的前进与螺旋式的上升。深化地勘单位改革既要遵循经济基础与上层建筑相适应的规律，还要注重把握好改革发展与市场规律、地质工作规律等方面的相互关系，确保改革发展取得更大成效。