【中国国土资源经济】自然资源资产存在和形成的产业支撑

导  读

自然资源转化为自然资源资产，必须要有强有力的产业支撑。(1)对隐性资源资产寻找和探明，是矿产资源资产增量的主要来源；(2)对资源资产技术可得性的创新和突破，是资源资产增量的另一个重要来源；(3)对资源资产可持续的技术劳务，也是一个重要的产业支撑。以上这三个产业支撑，是完成自然资源主管部门应尽职责不可缺少的，也是必须处理好政府和市场关系的主题。

 

本文引用信息

王希凯.自然资源资产存在和形成的产业支撑[J].中国国土资源经济,2019，32（12）:04-07.

 

对自然资源资产的产权管理有两大任务，一是对它的存在和形成的管理，二是对它优化利用的管理。前者是产权管理的物质基础，后者是产权管理追求的目标。本文重点讨论前者。

 

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关于自然资源资产的存在和形成

“自然资源是天然存在、有使用价值、可提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总和。自然资源资产是指其中具有稀缺性、有用性（包括经济效益、社会效益、生态效益）及产权明确的自然资源。”这是党的十八届三中全会《决定》辅导读本对自然资源和自然资源资产所下定义。这个定义告诉我们，自然资源是形成自然资源资产的资源基础。而要把自然资源转化为自然资源资产，正是自然资源部的重要管理职能之一。它主要解决存在和永续使用的问题，即所谓“摸清家底”。其实就大多数显性自然资源资产而言，摸清家底是可能的，但是对少数隐性资源资产则难以做到，一方面它埋藏在地下，不是一次性就能查清的；另一方面它的价值是动态变化的，受多种因素影响，具有很大不确定性，尤其它的技术可得性也是在不断地改进当中。要解决这个问题，必须有强有力的产业支撑。这个产业不是对已有的资源资产的优化利用，而是对已经存在但尚未探明，或者已经存在但其可得性技术尚未解决，或虽初步解决但尚未对有潜力的自然资源进行转化。这也是从源头上解决自然资源资产的增量问题。因为大多数显性自然资源资产，在摸清家底的基础上其数量基本是恒定的，而且它们又是可持续利用的，日常任务主要是保护、维持可持续利用。而需要解决增量的自然资源资产，正是那些一次性消耗的资产，如金属矿物、石油、天然气、煤、一部分建材、太阳能、潮汐、波浪等。下文主要是针对这些资源讨论其支撑产业问题。

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关于隐性资源资产寻找和探明 

对隐性资源资产寻找和探明，是解决矿产资源资产增量的主要来源，即查明它存在的空间及其数量和质量，以便开发利用。这对裸露的矿产资源来说不是问题，但对隐伏的矿产资源来说就是难题，它需要增加一道工序，就是矿产资源勘查。这个勘查已在世界范围内形成一个相对独立的产业。其运行体制和机制可以分为两种方式：

一种是由资源所有者提供资金，由政府组织事业单位提供技术劳务服务，产出地质成果上交国家，由国有企业无偿使用。这就是我国在计划经济体制下的运作。它的优点是可以集中力量办大事，适应高速度优先发展重工业的需要。缺点是容易造成需求和供给的脱节，使探明的资源量多余和不足并存。同时产出的地质成果与技术劳务的利益不挂钩，难以调动人的积极性，最终导致整体上地质找矿的效益和效率不高。

另一种是由资源使用者出资，实行资源所有者和资源使用者的分离。使用者根据“登记在先”原则，选择找矿区块，开展矿产资源勘查。市场经济国家大多是这样运作的，对产出的地质成果使用者有优先使用权。这种体制，用自己的钱办自己的事，既讲求节约，又讲求效益，并能有效规避找矿风险。而且地质成果的所有权仍归资源所有者所有，且所有者不承担任何找矿风险，纯属“搭便车”。

我国改革开放之后，矿产资源勘查业正在朝市场化运行方向改革。首先，大型国有矿山企业已经全面推行探采结合，用自己钱，给自己找矿，摆脱了对财政出资找矿的依赖；中央政府也逐步退出对商业性地质找矿的支持，对原地勘单位的地勘费拨款，实行保留基数政策，不再匹配地质找矿任务。其次，新进入的矿山企业，完全实行自己出资找矿或购置矿业权。不少地勘单位也开始自己筹资，为自己开矿而找矿，或将矿业权作为商品出让。基本上适应了社会主义市场经济的要求。

必须指出，从计划经济的中央财政直接出资找矿，到市场经济由企业（包括国有企业）出资找矿，这是比较合理的制度安排。一方面作为矿产资源所有者的国家，在不承担找矿的成本风险和市场风险的情况下，稳定地获得了资源资产所有权收益；另一方面作为资源使用者的企业，通过有效规避风险的机制，找到并优先使用可以预期取得良好收益的矿产资源，两全其美，相得益彰。所以政府应当大力支持企业投资找矿，既有微观效率，又有宏观效益，企业投资越多，整体上找矿效果越好。这就是最有力的产业支撑。这一点它与显性自然资源有根本的不同，应当大力支持。特别是不应在矿业权出让环节加大企业的负担，因为开始找矿，还不知道资源资产在哪，它的预期具有很大的不确定性，不可急于向企业收取资源权益金。

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关于资源资产技术可得性的创新和突破

对资源资产技术可得性的创新和突破，是资源资产增量的另一个重要来源。此“技术可得”虽然已涵盖在前一个来源中，但作为单项技术创新仍有独特的作用。常常是一个重要创新，带动一大片原不构成资源资产的自然资源转化为资源资产，甚至由它带来的资源资产的增量，远远大于地质找矿的增量。所以有理由把它与寻找和发现自然资源资产并列，作为自然资源资产增量的产业支撑。事实上人类利用自然资源的历史，就是资源技术可得性的发展历史。在旧石器时代，人类所知的自然资源不多，只是伸手可得的植物、动物、水、木头和石头等，正是历史上的技术革命，从原先无价值或未被利用的自然物质中突然创造出各种资源价值。比如电解精炼过程的发明，使得铝的商业性萃取成为可能，于是铝矾土取得其资源资产的地位。更近的事情是核动力的发展，无论是用于军事目的还是用于发电，都创造出铀矿的资源价值。美国页岩气的压裂技术突破，使其天然气生产由净进口国一跃而成为净出口国，使其石油的自给率达到89%。我国黄金生产由于低品位提取技术的突破，储量大增。如紫金山铜金矿，按原工业指标计算，只有5吨多储量，提取技术突破后，储量增至300多吨。我国正是因为这项技术的突破，已成为当今世界黄金生产第一大国。可见在矿产资源中，由于技术可得性的突破，可以有效地改变一个国家、一个地区的自然资源资产丰度，不仅能单项增加其资源量，还能创造出新的自然资源资产。自然资源部如果能把它抓好，将会遍地生辉。这里的关键是用什么体制和机制激励它。国内外的实践证明，对应用技术的突破，大都是企业或个人闯出来的，因为“用自己钱，为自己办事，产出效益在专利的保护下，全是自己的”，激励作用最强。而“用国家钱，由专业机构研究，出成果由政府推广”的科研机制，其效果显然无法与以企业为主体的研究体制相比。对此，很多实例可以验证。自然资源部应当把实现技术创新和突破的重点放在激励矿山企业和地勘单位上。比如由于技术突破而增加自然资源资产增量，专利所有者可以参与资源资产所有权的权益分成，或者免收一部分权益金。

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关于资源资产可持续的技术劳务

能够实现资源资产可持续的技术劳务，也是一个重要的产业支撑。对矿产资源而言，这些服务在我国已经形成一个相对独立的地质勘查业。它们的主要技术劳务手段有：区域地质调查，即运用地质科学理论和技术，对一定区域内的地层、岩石、构造、矿化等各种地质体和地质现象进行比较系统的观察研究，阐明区域地质体的基本特征、相互关系和地质发展史；专项地质工作，包括能源矿产地质工作，金属矿产地质工作，非金属矿产地质工作，水文地质、工程地质、环境地质工作和海洋地质工作等；开展地质科学研究，不断提高地质科学理论和技术水平；开展地球物理勘查，运用地磁方法、地电方法、重力方法、地震方法、地温方法以及放射方法等，主要服务于地质找矿和水工环地质等；开展地球化学勘查，通过系统研究地球岩石圈、水圈、气圈、生物圈中各种化学元素的分布、分配及其含量变化，来了解地质情况，指导地质找矿和其他地质专项；开展遥感地质工作，它可以不直接接触物体，在几百米、几百公里甚至几千公里之外来感知物体，形成不同用途的图像资料，服务于各种专项环境资源调查；开展探矿工程，通过钻探、坑探、井探、槽探等，揭示地质界线、了解地质构造、查明矿产资源及埋藏开采条件；开展实验测试工作，主要是对地质工作中取得的样品进行化学分析和岩矿鉴定，深入认识各种地质现象和规律。

这些手段都是技术劳务型的，它本身的生产能力需要借助于外部的投入。在计划经济体制下，这个外部就是政府财政拨款，但它在取得的成果中被忽视了。于是形成一种观念，好像所有的成绩都是技术劳务这个手段创造的。实行市场经济体制之后，这个观念并没有改变，认为具有这些手段的地勘单位，就能独立形成生产能力。其实如果缺少投入，它只能是过剩的产能。所以技术劳务的支撑与前面两个支撑相比还不是同一个层次的，可以用二次投入产出加以概括，如表1所示。

 

在市场经济体制下，这两个层次表现为需求和供给的关系。其中人、财、物的投入和各种地质成果的所有者，就是需求方；各种工程手段的生产者和地质信息提供者，就是供给方。二者通过市场的调节保证了经济活动的正常运行。这里需要强调的是：

第一，在这个运行中，需求是解决该产业的规模、结构和发展速度的决定因素，而不是技术劳务的供给。因为资金的投入，既是经济运行的启动器，又是运作起来的血液。没有资金的投入，剩下的供给能力只能是过剩的产能。从我国当前的现状看，这个需求有两大来源，一是来源于政府公益性投入，二是来源于社会（主要是企事业）的投入。满足职工需求的方式也有两种内部供给，即矿业的探采结合，公益性的专业地调机构供给。从总需求中减去这两个内部供给，就是这个时期地勘行业的市场需求。这也是一个具有弹性的需求，当内部供给的成本高于外部市场供给的价格时，需求主体就会选择通过市场取得技术劳务的服务（政府称之为“购买服务”），从而增加市场需求。

第二，在这个运作中，供给是指专职面向市场的原地勘单位生产能力，也就是计划经济体制下遗留下来的“百局千队”。由于他们具有事业身份，队伍是刚性的，即使改革也是在体制内进行自我分类，无法触及刚性。这就面临一个严肃问题，即弹性的需求与刚性的供给相对立，给深化体制和机制改革带来了很大的阻力。从当前的现状看，也只有两个举措可以缓解这个矛盾：一是地勘单位通过自己筹资或与外部合资，改组成为资源性勘查公司，通过经营矿业权，既可以增加需求，又可以充分释放自己的供给能力；二是创新技术劳务技能，提高生产效率，降低运营成本，从那些实行内部供给的需求主体中争夺供给。这两招都是有难度的，但也是现实的。从产业定位来说，无论采用什么措施应对，都必须走市场化的道路，市场经济已经发展到现阶段，地勘单位保持现状是不可能的。面向市场，坚定地树立为客户服务的理念，才是唯一的选择。从行业管理角度讲，一定要围绕市场化助力。当前影响市场化的条件太多，诸如地区保护、部门保护相当严重，无法通过市场竞争实行优胜劣汰，因而也无法从整体上高质量发展地质勘查业。那些以不变对万变的举措，无助于地勘产业的发展。

以上这三个产业支撑，是完成自然资源主管部门应尽职责不可缺少的，也是必须处理好政府和市场关系的主题。