保护矿产资源所有权的法律制度研究

保护矿产资源所有权的含义不仅包括保护国家所有权，同时也包括保护探矿权和采矿权。对矿产资源所有权的侵权行为包括因对所有权归属的错误认识发生的侵权、进入未设定矿业权的区域侵害国家所有权、对所有权派生的探矿权和采矿权的侵犯和对所有权客体矿产资源的侵害。《矿产资源法》修改时在法律制度设计上应以保护矿产资源所有权为主线，合理设计保护矿产资源所有权的法律制度，既要采取积极的保护方法，也要采取消极的保护方法，在法律责任中要利用行政法、民法、刑法对产权保护的多种手段保护矿产资源所有权；监管矿产资源使用情况应当从采矿权授让阶段开始；合理设计采矿权的开采年限、开采范围、方法、矿种、各类标准等制度；减少对采矿权人生产经营的行政干预；加强生态环境保护制度设计。
   
2003年，党的十六届三中全会提出“要依法保护各类产权”。2004年，我国修改宪法增加的“国家尊重和保障人权”“公民的合法的私有财产不受侵犯”等内容，对依法保护财产权具有里程碑式的重大意义。我国现行《宪法》规定：“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其它合法财产的所有权”。2007年，我国出台的《物权法》主要规定了对财产权的全面保护。目前，以《宪法》为统领，以各类法律为具体财产保护制度，我国已经形成了比较完整的财产保护法律制度体系。2016年11月，我国出台产权保护的顶层设计，公布了《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，其中提出了坚持依法保护的原则，即运用法律手段对产权进行保护，是法治国家、法治政府的应有之义，并要求完善平等保护产权的法律制度、严格规范涉案财产处置的法律程序、完善政府守信践诺机制、完善财产征收征用制度等。
目前，由于矿产资源法律制度不健全，致使对矿产资源所有权以及由此派生的矿业权保护不力，各类主体保护不平等，侵权行为时有发生。《矿产资源法》的立法宗旨主要是保护矿产资源所有权，应尽快修改《矿产资源法》，健全和完善以保护矿产资源所有权为主线的法律制度，依法有效保护各类主体的财产权，保障矿产资源所有权的各项权能的实现，促进矿业经济可持续发展，保障良好矿业秩序，以适应生态文明建设的要求。
矿产资源所有权法律制度是调整矿产资源的国家所有权关系的法律规范的总和，它是一切矿产资源法律关系的核心，并决定着这些关系的基本性质和内容。
矿产资源所有权的法律特征是通过矿产资源所有权的主体即国家，客体即矿产资源，内容即矿产资源的占用、使用、收益和处分四项权利以及四项权利的实现来体现的（图1）。
1.1 国家既是所有者又是主权者
国家作为矿产资源所有者，在行使和实现矿产资源所有权中是一个民事主体；国家作为矿产资源主权者，在行使对矿产资源合理开发利用和保护的监督管理职能时是一个公权力主体。因此，国家既具有实现矿产资源所有权及其有关财产权的职能，又具有保障矿产资源的合理开发利用与保护，以及所有权保护的职能。
1.2 矿产资源是矿产资源所有权法律意义上的客体
从法律意义上讲，在我国境内，不论矿产资源是否被发现都是所有权的客体，均属于国家所有。对于国家拥有客观上存在但没有被发现的矿产资源所有权，是一种法律上拟制的所有权，当它被发现时才具有实际意义。这种虚拟的所有权在另一层意义上决定了作为所有人的国家有权决定是否允许他人勘探尚未发现的矿产资源。而且这些矿产资源无论何人、何时发现，国家都对其拥有所有权。
1.3 国家对矿产资源享有四项权利
国家对其所有的矿产资源占有、使用、收益和处分四项权利是矿产资源所有权的内容。
在法律规定的名义上国家占有矿产资源，实际上是由探矿权人和采矿权人合法占有，法律保护探矿权和采矿权不受任何人的侵犯。没有法律依据的非法占有是一种侵犯国家所有权的行为，要受到法律的制裁。
在法律规定的名义上国家使用矿产资源，实际上是由矿业权人合法使用。矿业权是取得矿产资源使用权的法律基础。矿业权人不得滥用用益物权，应当依法合理利用矿产资源，否则就要承担法律责任。
国家通过授权矿业权人对国家所有的矿产资源的占有、使用和处分，以税费的形式征收权益金，以实现其收益。
国家授予他人采矿权实现对矿产资源的处分。采矿权人占有、开采矿产资源，并取得矿产品，国家在法律上间接地实现了矿产资源的处分权。
1.4 所有权的实现
作为一项法律制度，矿产资源所有权有产生、发展、变化和消灭的过程，其作为一种民事权利，基于一定的法律事实而取得、行使或消灭。
矿产资源所有权的行使是指国家依照法律规定实现其所有权各项权能的行为，是通过基于矿产资源国家所有权建立的一系列法律制度来实现的。在现实中，国家主要是依照法定方式将其矿产资源所有权的占有、使用的权能授予他人，并通过探矿权和采矿权的出让来间接实现收益和处分权能。探矿权人和采矿权人实际占有、使用矿产资源，并按国家法律规定从事地质勘查和开采活动。国家根据法律规定向探矿权人或采矿权人征收所有者权益金。
由于矿产资源所有权客体矿产资源的灭失，国家会丧失其矿产资源所有权，致使矿产资源所有权消灭。矿产资源灭失的原因主要有生产消耗和自然消耗。其中，生产消耗是人们从事采掘活动所消灭的矿产资源，自然消耗是由于自然灾害致使矿产资源不复存在。
2.1 保护矿产资源所有权既含保护国家所有权，又含保护矿业权
保护矿产资源所有权是指依法保证国家能够实现矿产资源的各项权能。其含义既包括保护国家所有权，也包括保护采矿权和探矿权，因为探矿权和采矿权是派生于矿产资源所有权，其能否正常行使直接影响到所有权的权能能否实现。只有保护探矿权和采矿权，才能保障矿产资源使用的稳定性和有效性，才有可能使矿产资源得到合理利用和保护，进而实现国家矿产资源所有权的四项权利。保护探矿权人和采矿权人的权利不受侵害的同时，也就保护了已经形成或正在建立的以矿产资源国家所有权为基础的制度体系，从而实现所有权的权能。从另一角度看，所有权权能的分离也是保护所有权客体矿产资源的一种最为有效的方式。
2.2 对矿产资源所有权的侵权行为
2.2.1 因对所有权归属的错误认识发生的侵权
尽管法律规定矿产资源归国家所有，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变，但一些土地使用人或所有人误认为土地之下的矿产资源的所有权也归他们所有，因而发生将矿产资源买卖和出租的违法现象。
2.2.2 进入未设定矿业权的区域侵害国家所有权
主要表现在未取得勘查许可证和采矿许可证，擅自进入国家未出让矿业权的区域采矿、探矿；超越批准的勘查区范围勘查或超越批准的采矿区范围采矿，对国家矿产资源所有权造成侵害。
2.2.3 对探矿权和采矿权的侵犯
主要是对已取得探矿权和采矿权的权利人的各项权利的侵犯以及对探矿权和采矿权取得程序的破坏。主要有三种表现：一是违反法律规定，未取得勘查许可证和采矿许可证，擅自进入他人勘查区和采矿区进行探矿和采矿，侵犯他人探矿权或采矿权的行为；二是超越批准的勘查区或采矿区的勘查或采矿，侵犯了他人探矿权或采矿权的行为；三是无权或超越批准权限发放勘查许可证或采矿许可证，此种行为是对国家作为所有者行使所有权的破坏。
2.2.4 对所有权客体的侵害
对客体的侵害是指对矿产资源的破坏和浪费，主要表现为：一是因未综合勘查和综合利用矿产资源、采矿方法不当或违反开采程序，造成的矿产资源的浪费和破坏；二是采富弃贫、采厚弃薄、采易弃难和乱采滥挖；三是选冶工艺技术落后，矿产资源利用率低等造成的资源损失、浪费和破坏。
根据以上分析，建议基于矿产资源所有权来构筑《矿产资源法》的修法思路，从保护矿产资源所有权的角度完善现行法律制度，针对矿产资源所有权的不同侵权行为，分别设计不同的法律制度。
3.1 保护矿产资源所有权要积极方法和消极方法并用
矿产资源所有权的积极保护方法是指对国家法律制度鼓励和支持的有利于矿产资源所有权得以充分实现的行为予以行政上的奖励措施。此方法能从正面引导人们按照国家意志，主动维护所有权而不去侵犯所有权。如现行矿产资源法中的第九条对在勘查、开采、保护矿产资源和进行科学技术研究等方面成绩显著的单位和个人的奖励规定；第十条第二款对民族自治地方的自治机关可以优先合理开发利用适合本地方开发的矿产资源的规定。《矿产资源法》应增加鼓励综合勘查评价、综合利用、新能源和新材料的勘查开发利用、金属废弃物的利用、替代资源的利用、资源二次利用、国外资源的利用、矿业公司规模经营和跨国经营等法律条款。
矿产资源所有权的消极保护方法是指对侵害国家法律所保护的矿产资源所有权及设定的探矿权和采矿权的行为予以制裁措施。此种方法主要表现为民事、行政和刑事三种法律责任形式。如民事责任中的赔偿损失规定：如果无证勘查和开采、越界勘查和开采或采取破坏性的开采方法开采矿产资源造成浪费，对所有权侵害，应向国家赔偿；对采矿权的侵害，应向采矿权人赔偿。当这两种情况同时发生时，根据一般所有权优于他物权原则，应优先赔偿国家。现行《矿产资源法》过分强调产权界定人的行政责任，而忽略对于主要的民事和行政责任的限定，如对行政权力的行使造成探矿权和采矿权等私有财产的损失，并没有对民事赔偿责任进行规定。
此外，保护矿产资源所有权，需要采取刑法、行政法、民法等各法律部门的不同法律手段，使这些手段相辅相成。我国现行矿法多采用行政法和刑法手段，建议补充民法手段。
3.2 矿产资源监管制度设计应当注重事前和事后监管
目前对矿产资源的配置采用行政许可，国家以矿产资源所有者的身份，向矿业权申请人颁发许可，既是以行政权力准许申请人从事开发利用的活动，又是以特定的民事主体身份，转让民事权利，即矿业权授予过程中，行政许可和民事合同发生竞合。这种矿产资源的配置方式能够起到保护矿产资源所有权的作用。矿产资源管理不同于土地管理，土地是用途管制，只要用途合法，没有过多的监管，而矿产资源监管从矿业权授予开始直到矿山闭坑甚至闭坑后很长一段时间，都需要监督管理，以保证国家矿产资源权益金从矿业权授予开始一直到矿山闭坑能够顺利取得。从矿业权授予开始就通过对开发利用方案、矿山环境恢复治理和土地复垦方案等进行审查，开展事前监管和对矿山闭坑等事后监管，防患于未然。通过对矿业权的全程管理，来保障国家矿产资源所有者权益的实现。然而，现行《矿产资源法》着重的是政府对矿山企业生产阶段利用资源的情况进行监督管理，矿业的实践已显示上述法律制度并不妥当。
3.3 减少对采矿权人生产经营的行政干预
现行《矿产资源法》更多的是保护矿产资源的内容，而对矿业权管理以及矿业诸多相关环节管理的分量不足。由于各国经济发展阶段不同，矿业技术水平和矿业生产力水平不同，找矿、采矿经济体制和机制不同，对保护矿产资源的呼声和法律制度规定都大不相同。一方面，如果矿业生产力水平相当高，采矿过程中的损失已经不成为问题，保护矿产资源在技术上也就不存在问题；另一方面，国家在矿业上不予投资，矿业权人有偿取得矿业权，并自己投资找矿和采矿，会根据矿产品需求及价格变化，调整工业指标，充分地利用矿产资源，国家在矿产资源生产过程中不必有过多的行政干预。
针对我国国情，应更多地强调矿业技术水平和生产水平的提高，强调技术标准的制定，从更高层次考虑矿产资源保护问题，着眼于经济和整个社会结构，在需求上降低对矿产资源的压力。此外，我国的矿产资源监管能力也不足，在矿山企业的生产阶段，国家监管应抛开细琐的、即使是企业也难以妥善办到的事情。例如“三率”已不适合作为对矿山监督和考核的指标。
这里要强调的是，矿产资源保护问题本质上是一个经济问题，采矿作为纯粹的经济活动，它的资源指标和技术指标的实施也只是取决于纯粹的经济因素，关乎矿山企业的经济效益或者矿山企业的生存。政府的管理应从认识经济问题的运行规则着手，从机制上引导，如果只是对资源损失浪费的结果采用行政上“堵”的办法，不可能达到目的，行政干预是有局限性的。国家对矿产资源的保护只能起到相对宏观的、指导性的约束作用。政府应把有限的精力施加在采矿权授让管理程序中，而不要在矿山企业生产过程中管得过细，否则必然要与矿山企业产生诸多矛盾，难免造成过度的行政干预。
3.4 在各项制度的设计中要考虑保护探矿权和采矿权
合理规定矿产资源开采范围、开采年限、开采方法、矿种、标准、用途、销售等，保护矿业权人的权利不受侵害。当矿业权人权利由行政权力造成损失和侵害，应建立国家行政赔偿制度和补偿制度，并明确补偿程序和法律责任，保证矿业权撤消和收回的合法化；此外，应建立相应的救济和监测制度，对于政府职权的范围进行界定，避免权力滥用，保障矿业权人的权利免受侵犯。
3.5 加强生态环境保护制度设计
环境保护的成本包含在矿山企业的生产成本中，涉及到矿产资源所有权的收益权利，因此，应重视对生态环境保护的制度设计。发达国家的矿产资源开发利用技术水平相当高，在保护矿产资源方面已不成问题，而且经济发展水平到了较高的阶段，在矿业立法中更加强调安全生产和对环境生态的保护。国家在矿业中要处理的问题，主要是安全生产以及对矿业用地和周边环境的保护，显示了重视生命和生活质量甚于重视物质生产的事实。目前，我国的《矿产资源法》对环境问题只是简略一提，在修法中应对采矿环节制定严格的环境保护制度，迫使采矿权人开展污染防治、土地复垦和矿区修复。

作者信息
鹿爱莉（1964—），女，陕西省西安市人，中国自然资源经济研究院研究员，工学博士，主要从事矿产资源经济政策法规研究。