探索市场化的矿山生态修复模式

原标题：探索市场化的矿山生态修复模式——《自然资源部关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》解读
 

12月17日，自然资源部印发《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》（以下简称《意见》）。《意见》出台基于怎样的背景？有哪些政策创新和突破？地方推进有关工作要注意哪些问题？对此，自然资源部国土空间生态修复司负责人进行了解读。

“出台《意见》，是我部贯彻落实习近平总书记在民营企业座谈会上重要讲话精神的一项举措。同时，也是切实履行我部‘两统一’职责，通过自然资源政策激励，吸引社会各方投入，探索推行市场化运作、科学化治理的矿山生态修复模式，实现生态效益、社会效益和经济效益相统一。”该负责人开宗明义。

把矿山当景区打造的甘肃金徽矿业公司 本报记者 王琼杰 摄

 

《意见》出台背景：面对大量欠账，财政资金杯水车薪

我国矿山生态修复历史欠账多、问题积累多、现实矛盾多，且面临“旧账”未还、又欠“新账”的问题。据遥感调查监测数据，截至2018年年底，全国矿山开采占用损毁土地约5400多万亩。其中，正在开采的矿山占用损毁土地约 2000多万亩，历史遗留矿山占用损毁土地约3400多万亩。

目前，从中央到地方各级财政投入不足，市场化机制尚未完全建立，缺乏激励社会资本投入的有效政策，资金问题已成为矿山生态修复的制约瓶颈。与此同时，一些大型矿山企业面临存量建设用地无法盘活、新增建设用地获取难等问题。“近年来，一些地方积极探索矿山修复多元化资金筹措方式，取得了不少成功经验。但总体看，仍存在激励政策不明晰、支持力度不够、可操作性不强等问题。”该负责人介绍。

党的十九大提出，“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》提出，“按照谁修复、谁受益原则，通过赋予一定期限的自然资源资产使用权等产权安排，激励社会投资主体从事生态保护修复”。

该负责人表示，《意见》将矿山生态功能修复和后续资源开发利用、产业发展统筹考虑，明确了一系列激励政策。这些政策面向包括民营企业在内的各类社会投资主体，大力动员全社会力量，加入国土空间生态保护修复的大军中来。

《意见》主要内容之一：据实核定矿区土地利用现状地类

在我国一些矿区，尤其是地下水位较高的平原矿区，如山东济宁、安徽淮北等地，地下采矿导致地表塌陷积水可达十多米，许多土地已无法恢复原用途。

本着尊重历史、实事求是的原则，《意见》提出，已有的因采矿塌陷无法恢复原用途的农用地可据实核定。

“据实核定矿区土地利用现状、权属、合法性，是因地制宜开展生态修复和综合利用的前提和基础。”该负责人表示，首先还是坚持耕地保护优先理念。一方面，要强化矿山企业生态保护修复责任，最大限度避免造成新的土地破坏、特别是耕地破坏；另一方面，要严格认定标准和审批程序，对已有因采矿塌陷确实无法恢复原用途的农用地，经省级自然资源主管部门会同相关部门组织核实并征得土地权利人同意，报自然资源部核定后，可以变更为其他农用地或未利用地，涉及耕地的据实统筹进行核减，其中涉及永久基本农田的按规定进行调整补划，并纳入国土空间规划。《意见》强调，耕地核减不免除造成塌陷责任人的法定应尽义务。

《意见》主要内容之二：鼓励矿山土地综合修复利用

“通过赋予土地使用权等激励政策，鼓励矿山土地综合修复利用，是政策措施含金量所在。”该负责人指出。

《意见》明确，对历史遗留矿山废弃国有建设用地，可通过赋予矿山生态修复投资主体后续土地使用权的方式，激励社会资本投入。一是在符合国土空间规划的前提下，修复后拟改为经营性建设用地的可采取两种实施模式：第一种是由地方政府整体修复后进行土地前期开发，以公开竞争方式分宗确定土地使用权人；第二种是将矿山生态修复方案、土地出让方案一并通过公开竞争方式确定同一修复主体和土地使用权人，并分别签订生态修复协议与土地出让合同。二是修复后拟作为农用地的，可由市、县人民政府或其授权部门以协议形式确定修复主体，签订国有农用地承包经营合同，从事种植业、林业、畜牧业或渔业生产。

《意见》还明确，依据新修改的《中华人民共和国土地管理法》中集体经营性建设用地入市的有关规定，对历史遗留矿山废弃土地中的集体建设用地，集体经济组织可自行投入修复也可吸引社会资本参与。修复后国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可出让、出租用于发展相关产业。

《意见》提出，各地依据国土空间规划在矿山修复后的土地上发展旅游产业，建设观光台、栈道等非永久性附属设施，在不占用基本农田以及不破坏生态环境、自然景观和不影响地质安全的前提下，其用地可不征收（收回）、不转用，按现用途管理。

为降低社会投资主体利用矿区修复后土地发展相关产业前期的用地成本，《意见》提出可按有关规定采取划拨、出让、租赁等方式提供土地使用权，可采取弹性年期出让、长期租赁、先租后让、租让结合的差别化土地供应方式。

《意见》主要内容之三：矿山存量建设用地修复后的腾退指标可以流转使用

为盘活矿山存量建设用地，《意见》明确了激励政策。

一是正在开采矿山将依法取得的存量建设用地和历史遗留矿山废弃建设用地修复为耕地的，经验收合格后，可参照城乡建设用地增减挂钩政策，腾退的建设用地指标可在省域范围内流转使用。

二是正在开采矿山将依法取得的存量建设用地修复为耕地及园地、林地、草地等其他农用地的，经验收合格后，腾退的建设用地指标可用于同一法人企业在省域范围内新采矿活动占用同地类的农用地。该负责人介绍，这么做的主要原因：一方面是新建矿山用地量大，本地区新增建设用地规划和计划、新补充耕地能力都难以满足采矿用地需求；另一方面是采矿活动可能跨县级行政区，需要在省级行政区范围内统筹“减少存量建设用地”与“新增建设用地”。

三是允许矿山企业对依法取得的建设用地进行修复后发展相关产业。《意见》规定在符合国土空间规划和土壤环境质量要求、不改变土地使用权人的前提下，经依法批准并按市场价补缴土地出让价款后，矿山企业可将依法取得的国有建设用地修复后用于商业、服务业等经营性用途。

《意见》主要内容之四：历史遗留露天开采类矿山修复工程，可合理利用废弃土石料

一些历史遗留露天开采类矿山在原地遗留有废弃土石料，因实施必要的修复工程也会新产生部分土石料。由地方政府组织合理利用这些废弃土石料，既是开展矿山生态修复的需要，又能增加收益加大对生态修复的投入，达到收益反哺修复的目的。

《意见》规定，对由地方政府组织实施的历史遗留露天开采类矿山的修复，因削坡减荷、消除地质灾害隐患等修复工程新产生的土石料及原地遗留的土石料，可以无偿用于本修复工程。确有剩余的，可由县级人民政府纳入公共资源交易平台进行销售，销售收益全部用于本地区生态修复，涉及社会投资主体承担修复工程的，保障其合理收益。同时，在操作层面做出规定要求。

有关监管要求：强化监督和管控，杜绝污染和违法违规问题发生

“好事要办好。《意见》给出这么多途径，就是要释放自然资源政策红利，把国土空间生态保护修复的要求和任务落到实处，既要给予政策激励，又要强调严格管理，坚决防止各类违法违规问题的发生。”该负责人指出，重点是要加强对矿山修复形成的耕地及其他农用地质量的监管和加强涉及废弃土石料处置项目的监管。

该负责人还明确，《意见》政策性很强，涉及空间规划、用途管制、耕地保护、资源利用、权益处置等内容，是在总结各地工作基础上的探索创新。由于各地情况差别很大，需要按照《意见》规定，结合实际，因地制宜制定实施办法，明确具体要求和操作程序，确保各项政策措施能够准确落地。部将加强工作督导，对政策实施情况进行评估，发现问题及时纠正。

 

附《意见》全文——

《自然资源部关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》

 

各省、自治区、直辖市及计划单列市自然资源主管部门，新疆生产建设兵团自然资源主管部门，国家林业和草原局，中国地质调查局及部其他直属单位，各派出机构，部机关各司局：

为解决矿山生态修复历史欠账多、现实矛盾多、投入不足等突出问题，按照党的十九大“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”的要求，坚持“谁破坏、谁治理”“谁修复、谁受益”原则，通过政策激励，吸引各方投入，推行市场化运作、科学化治理的模式，加快推进矿山生态修复，制定本意见。

一、据实核定矿区土地利用现状地类

地方各级自然资源主管部门要据实调查矿区土地利用现状、权属、合法性。对已有因采矿塌陷确实无法恢复原用途的农用地，经省级自然资源主管部门会同相关部门组织核实并征得土地权利人同意，报自然资源部核定后，可以变更为其他类型农用地或未利用地，涉及耕地的据实统筹进行核减，其中涉及永久基本农田的按规定进行调整补划，并纳入国土空间规划。耕地核减不免除造成塌陷责任人的法定应尽义务。

二、强化国土空间规划管控和引领

市、县级人民政府编制国土空间规划时，应充分考虑历史遗留矿山和正在开采矿山的废弃矿区土地利用现状和开发潜力、土壤环境质量状况、水资源平衡状况、地质环境安全和生态保护修复适宜性等，尊重土地权利人意见，结合生态功能修复和后续资源开发利用、产业发展等需求，按照宜农则农、宜建则建、宜水则水、宜留则留原则，合理确定矿区内各类空间用地的规模、结构、布局和时序，优化国土利用格局，为合理开发和科学利用创造条件。

三、鼓励矿山土地综合修复利用

历史遗留矿山废弃国有建设用地修复后拟改为经营性建设用地的，在符合国土空间规划前提下，可由地方政府整体修复后，进行土地前期开发，以公开竞争方式分宗确定土地使用权人；也可将矿山生态修复方案、土地出让方案一并通过公开竞争方式确定同一修复主体和土地使用权人，并分别签订生态修复协议与土地出让合同。历史遗留矿山废弃国有建设用地修复后拟作为国有农用地的，可由市、县级人民政府或其授权部门以协议形式确定修复主体，双方签订国有农用地承包经营合同，从事种植业、林业、畜牧业或者渔业生产。

对历史遗留矿山废弃土地中的集体建设用地，集体经济组织可自行投入修复，也可吸引社会资本参与。修复后国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可出让、出租用于发展相关产业。

各地依据国土空间规划在矿山修复后的土地上发展旅游产业，建设观光台、栈道等非永久性附属设施，在不占用永久基本农田以及不破坏生态环境、自然景观和不影响地质安全的前提下，其用地可不征收（收回）、不转用，按现用途管理。

四、实行差别化土地供应

各地可依据国土空间规划，利用矿山修复后的国有建设用地发展教育、科研、体育、公共文化、医疗卫生、社会福利等产业，符合《划拨用地目录》的，可按有关规定以划拨方式提供土地使用权，鼓励土地使用人在自愿的前提下，以出让、租赁等有偿方式取得土地使用权。矿山修复后的国有建设用地可采取弹性年期出让、长期租赁、先租后让、租让结合的方式供应。

五、盘活矿山存量建设用地

各地将正在开采矿山依法取得的存量建设用地和历史遗留矿山废弃建设用地修复为耕地的，经验收合格后，可参照城乡建设用地增减挂钩政策，腾退的建设用地指标可在省域范围内流转使用。其中，正在开采的矿山将依法取得的存量建设用地修复为耕地及园地、林地、草地和其他农用地的，经验收合格后，腾退的建设用地指标可用于同一法人企业在省域范围内新采矿活动占用同地类的农用地。

在符合国土空间规划和土壤环境质量要求、不改变土地使用权人的前提下，经依法批准并按市场价补缴土地出让价款后，矿山企业可将依法取得的国有建设用地修复后用于工业、商业、服务业等经营性用途。

六、合理利用废弃矿山土石料

对地方政府组织实施的历史遗留露天开采类矿山的修复，因削坡减荷、消除地质灾害隐患等修复工程新产生的土石料及原地遗留的土石料，可以无偿用于本修复工程；确有剩余的，可对外进行销售，由县级人民政府纳入公共资源交易平台，销售收益全部用于本地区生态修复，涉及社会投资主体承担修复工程的，应保障其合理收益。土石料利用方案和矿山生态修复方案要在科学评估论证基础上，按“一矿一策”原则同步编制，经县级自然资源主管部门报市级自然资源主管部门审查同意后实施。

七、加强监督管理

地方各级自然资源主管部门要加强工作指导，做好日常监督管理，建立健全政府、矿山企业、社会投资方、公众共同参与的监督机制，探索建立修复企业诚信档案和信用积累制度。特别要确保矿山修复形成的耕地及其他农用地质量达到土壤环境质量要求；确保对列入土壤污染风险管控和修复名录的地块，在达到风险管控、修复目标之前，不得调整为住宅、公共管理与公共服务用地。加强对涉及废弃土石料处置项目的监管，防止各类违规违法问题的发生。

各省（区、市）自然资源主管部门可结合当地实际，制定具体实施办法。在实施过程中遇有重大政策问题，及时向部报告。

本文件有效期5年。

自然资源部

2019年12月17日