矿产储量管理职能改革发展取向辨析

导 读

储量管理职能是指现行《矿产资源法》第十三条的规定。主要包括编制矿产地质勘查规范、评审矿产地质勘探报告，对评审通过的矿产储量进行登记统计等内容。通过对储委机构专设的45年和并入原国土资源部以来21年历史经验的总结，认为矿产储量评审及相关工作属于政府职能，应当建强建实评审机构，为自然资源统一管理把好矿产储量入库关，并对《矿产资源法》第十三条提出了具体修订建议。

本文引用信息

胡魁.储量管理职能改革发展取向辨析[J].中国国土资源经济,2019，32（9）:04-13.

本文所谓储量管理职能就是现行《矿产资源法》第十三条的规定：“国务院矿产储量审批机构或者省、自治区、直辖市矿产储量审批机构负责审查批准供矿山建设设计使用的勘探报告，并在规定的期限内批复报送单位。勘探报告未经批准，不得作为矿山建设设计的依据。”这项规定是储委设立的初心、履职的法律根据。因为1987年至1994年全国储委的实体办事机构组建为国家矿产储量管理局，所以储量管理职能也被称为矿产储量管理，但是矿产储量管理的边界不够清晰，不同的人不同的场合有不同的解读，因此本文采用储量管理职能界定讨论问题的范畴。1998年机构改革储委机构撤销，储量管理职能并入原国土资源部，2018年机构改革组建自然资源部，重构中储量管理职能进入自然资源部，是自然资源管理中矿产资源管理中不可或缺的部分。自从原国土资源部成立至今21年来，对如何履行储量管理职能一直争论不休，现在到了报送中央决策的关键时期，笔者从作为60多年矿产地质勘探工作经历者和长期从事储量管理工作的实践者视角出发，探讨新时期储量管理职能改革发展取向，供有关方面参考，不当之处敬请批评指正。

 

01

45年储委机构履行职能简史

1953年10月8日，中共中央政治局决定成立储委机构，其批文是：“在国家计划委员会的领导下成立全国矿产埋藏量鉴定委员会，以便由这个委员会审查和批准各种矿物原料的储量，掌握全国矿产资源的平衡工作。其具体的组织工作，由国家计划委员会负责办理”。1954年5月建成，定名为全国储量委员会，简称全国储委，各省级储委相继建立。储委组建之后审批了一批重要矿产基地的勘探报告，在实施第一个五年计划急需矿产资源支撑的形势下，打破西方国家对我国的孤立和封锁，支撑了一批重要矿山企业迅速并顺利地建成。储委由中央政治局决定组建，可见其当时的关键地位和受重视程度，批文赋予的职能是储量管理职能的初心。

储委45年的发展，历程并不平坦。按照原全国储委副主任、地质经济学科创始人张文驹的归纳，储量管理职能受到三次冲击、两度振兴，当前还处在适应新形势的改革进程中。第一次冲击是1958－1960年的“大跃进”浮夸风，冲击的是储委的规范体系，后果是矿产地质勘探工作质量滑坡。1961年在党的“调整、巩固、充实、提高”的八字方针指引下，通过全面复核审查补课，回归到全国储委规定的统一规范标准。重新核实了我国矿产储量家底，在梳理矿产地质勘探工作中存在问题的基础上，提出规范性改进地质勘探工作意见，形成了以毛泽东哲学思想指导勘探工作和高度重视质量的风气，实现第一次振兴。

第二次冲击是“文革”十年动乱期间，各级储委机构被冲垮，储量审批各行其是，由于储量不实给国家经济建设造成重大损失。在拨乱反正中有些省（区、市）陆续恢复了省级储委，1983年10月21日，国务院决定恢复全国储委。《国务院关于恢复全国矿产储量委员会的通知》明确指出：“为了提高地质勘探工作质量，加强矿产储量的管理，搞好矿山地质勘探报告的统一审批工作，使国家矿山建设有可靠的地质资料作依据，并制定统一的矿产地质勘探规范、规定等”。对储量管理职能进一步明确。 1986年3月19日颁布的《矿产资源法》规定了矿产储量审批机构职能，确立了储委的法律地位。1987年8月7日，国务院决定整合储委办事机构组建国家矿产储量管理局，核定事业编制60人。1988年2月，国务院决定将国家矿产储量管理局由事业编制升格为行政编制，作为部委归口管理的国家局，是国务院负责矿产储量管理的国家局，是全国储委的实体办事机构。从1983年10月21日到1996年3月22日全国矿产储量委员会更名为全国矿产资源委员会为止，这十二年半是储委工作的鼎盛时期，是储量管理职能的第二次振兴。

张文驹副主任所说的第三次冲击是市场经济的冲击，经济体制转换带来的冲击比前两次冲击更猛烈更持久，需要我们通过自身改革去适应新体制。因此我们在储委发展的鼎盛时期就积极开展了改革探索。

(1)进行理论探索，逐步形成“一二三五”改革总体构想。1995年经全国储委第十一次全委会审议，确立为九十年代矿产储量管理改革的基本思路。“一二三五”改革总体构想即建立一个体制——有中国特色适应社会主义市场经济要求的矿产储量管理新体制；实现两个转变——由技术监督职能向以技术监督为基础、以经济监督为目标转变，从重视储量依据向资源保护与储量依据并重转变；掌握三个维护原则——维护储量探明者和消费者的合法权益，更要维护国家作为矿产资源所有者的权益；完成五项任务——涉及资产化管理、资源保护、管理模式、法规体系、科技进步等。其中，三个维护是构想的核心。

(2)调整规范要求，改革储量审批标准。在已经形成的中国特色规范规定基础上放权给市场。

(3)借鉴国外经验，完善我国矿产储量管理体制。维护矿产储量全国统一审批制度，制止煤炭分散审批。

(4)固体矿产勘探规范与国际接轨。引进《联合国国际储量/资源分类框架》，赞同其框架性原则，提出改革我国的储量分类系统三项原则：第一，既要向国际分类靠拢以便于交流对比，又要保持自己的特色，适合本国国情，适应新时期生产力发展水平；第二，既要解决国际对比问题，又要解决历史对比问题；第三，尊重历史，照顾现状，可改可不改的不轻易改。

(5)积极推进地质统计学应用和矿产储量国有资产化管理。与国有资产管理部门联合制定矿床工业指标管理暂行办法。

(6)提出矿产资源储量管理框架。

 

02

45年储委履职的经验与启示

 

(1)储委履职的本质是对矿产地质勘探工作的质量监督，履行职能的抓手主要是审报告、编规范，审的是矿产地质勘探报告，编的是矿产地质勘探规范，所以与矿产地质勘探关系极其密切。对矿产地质勘探工作及其报告承载的矿产储量的数量、质量、空间分布与结构，起到审计、监督、仲裁、公证作用。像高考引导着高中教育的走向一样，引导着矿产地质勘探工作的发展方向。每当储委职能放松，地质勘探质量就会滑坡，对下游使用其成果的各项工作造成损害。

(2)履行储委职能的机构需要尽心尽责，坚守为国家把好矿产储量关的责任与担当。其中工作人员应当德才兼备，秉持坚定正确的政治方向，公正无私，忠于职守，具有矿产地质勘探实际经验，能够辩证地执行规范，把握报告的关键问题，具有原则性与灵活性高度契合的管理素养和工作作风。

(3)评审报告的机制类似技术法庭，报告提交单位及其上级主管部门是辩方，下游用户（如设计院）及聘请的专家相当于公诉方（控方）和陪审员，储委专职人员充当技术法官，通过控辨双方的深入辩论拟定评审意见书，按重要程度呈报机构批准。各方都得事先做好充分准备，决策程序实行民主集中制，避免了个人独断专行。

(4)实行全国统一的国家标准和行业标准。地质勘探规范是经验教训的总结，集体智慧的结晶，执行规范强调原则性与灵活性的对立统一。受建国初期国际环境的制约，我国师从苏联，储量分类实行ABC体系，在大规模的地质勘探实践中，不断总结自己的经验，与时俱进地修订规范，创立了相对完整的中国规范体系。

(5)中国规范体系立足于地质勘探阶段，以满足矿山建设必需的地质资料为目标。矿山设计建设进入生产勘探阶段（开发勘探阶段），由工业主管部门另行制定一套规范标准。这与我国对矿产资源管理部门和矿业生产部门有明确的社会分工密切相关。从学科划分考量，前者的核心学科是矿床学和矿产地质勘探学，侧重于探明矿床地质特征；后者的核心学科是采矿工程学和选矿工程学，侧重于合理开发利用矿产资源。而西方对这两大阶段划分不清，把地质勘探从属于矿山开采。按照马克思主义原理，分工细致是社会进步表现，我国制度优于西方。

(6)储委职能机构分全国和省两级，为业务指导关系。全国储委统一制定规定规范，掌握政策与工作要领，审批报告的工作重点在省级，全国储委从示范和解难的角度，只审批少量重要报告。两级审批结果具有同等法律效力。两级机构的委员会由涉矿部门领导组成，为掌握大政方针的议事协调机构，具体事务由实体办事机构处理，层级间关系协调一致。

(7)储量管理职能经历的跌宕起伏总是与国家大形势同步变化，所以谋划储量管理职能的发展改革，一定要符合国家发展战略，要讲政治。只有认清大势，才能管好本行。 

 

03

国土资源部20年储量管理职能面临的矿产地质勘探形势

1998年国土资源部成立以后，全国储委及煤炭部、冶金部等涉矿工业部门撤销，实现了矿产资源的全国统一管理，储量管理职能落在国土资源部门。由于公务员编制缩减，土地管理任务繁重，矿政管理精力偏向“矿业权”方面，储量管理职能部分转移到事业单位支撑。这二十年又是经济体制大转换，矿业形势急剧变化的时期，储量管理职能的改革与发展处在风口浪尖，进行了艰苦曲折的探索。

头四年全球矿业形势低迷，我国矿产地质勘探投入严重萎缩，矿产地质勘探项目骤减，人才外流。从2003年形势陡然逆转向好开始，我国矿产地质勘探经历了十年黄金时期。这十年我国工业化步伐加快，矿产品需求旺盛，多方资金涌入探矿权市场淘金，各方投资目的已经不限于采矿，有的就是进行资本炒作。矿产勘探项目剧增，非国有地质勘探公司大量涌现，国有地勘单位忙着给各种投资主体打工，技术储备不足，野外基础工作薄弱，质量内部把控制度松弛，报告质量下降。在矿产地质勘探市场异常活跃的形势下，审批勘探报告的职能未能迎势强化，有的探矿权人绕过审批程序在“矿业权”市场自由交易，矿产储量不实信息增加，有的甚至故意造假诈骗。

2013年，矿业形势陡然进入下行周期，矿产勘探项目锐减，社会资金纷纷撤出。2011年12月8日，国务院办公厅以国办发〔2011〕57号文转发国土资源部、发展改革委、科技部、财政部《找矿突破战略行动纲要（2011—2020年）》，提出3年实现地质找矿重大进展，5年实现找矿重大突破，8到10年重塑矿产勘查开发格局的阶段目标。创新管理模式，以整装勘查带动社会资金投入，第一第二阶段任务已经完成，第三阶段以“三深”战略驱动，国内矿产地质勘探投入颓势尚未扭转。

这一期间大力推行矿产资源有偿处置，2006年成立中国矿业权评估师协会，管理先后成立的近百家评估机构，开展探矿权、采矿权价款评估。价款的本意是国家投资探明矿产资源的价值回报，执行中价款含义扩大化为矿产资源（储量）价值。探明储量的矿产资源价值评定是储委有过探讨而尚未解决的问题，所以储委审批报告只到储量的实物账户，进一步的价值账户评定理论与操作方法都不成熟。评估师协会为了使价值评估结果不至于过于离谱，除制定评估准则统一方法选择、参数确定的套路之外，还设置了三条防线：一是经过行政部门审核，须符合其单价标准；二是尽量作为招拍挂的底价，由市场认可交易价格；三是凡有探明储量的项目，实物账户必须依据储量管理职能机构评定的数据，评估师不得自行改变。实践证明采用评估制进行价值评估是适时的选择，而储量实物账户依托评审制确定对价值评估起到关键控制作用，同时也加重了储量评审在探矿权、采矿权出让市场中保护国有资产的责任。

2017年9月22日，《国务院关于取消一批行政许可事项的决定》(国发〔2017〕46号)正式取消了地质勘查资质审批。从决定发布之日起，各级国土资源主管部门不再受理地质勘查资质新设、延续、变更、补证等申请和开展审批工作，也不得以转交下属事业单位、协会继续审批等方式搞变相审批。原国土资源部在加强事中事后监管的公告中指出：将实行地质勘查信息公示公开，加大对地质勘查单位的监督检查力度，建立地质勘查单位异常名录和黑名单制度，制定标准规范，推进行业诚信自律体系建设，引导地质勘查行业有序健康发展。

 

04

国土资源部20年储量管理职能改革发展探索

4.1 机构设置

全国和省级储量管理职能领导职责在原国土资源部和各省（区、市）国土资源厅，实体办事机构职责落在矿产资源储量司和矿产资源储量处（司、处都还有别的职责，储量管理职能只是其中一部分）。公务员编制骤减，许多事务都依靠支撑单位办理。对部储量司相关工作的支撑主要有两个事业单位，部矿产资源储量评审中心（编制15人）和在油气战略研究中心后者负责具体支撑的处室为储量研究室（编制9人）和油气储量评审办公室（编制13人）；省级大部分是独立设置或合并设置的评审中心，少数是评审公司。由于送审报告过多，支撑单位无法全部承担，就经常性大量聘请外部专家和工作人员、购买服务，同时向送审单位收取评审费。2001年原国土资源部授予中国矿业联合会储量评审中心储量评审资格，开启了社团评审储量报告先河，之后逐步向各省（区、市）延伸，成为第二评审中心，商业竞争气氛浓厚。2012年国家审计署着手纠正评审收费行为，当年部评审中心由自收自支改为财政拨款，2017年中矿联评审中心停止收费同时停止评审业务。1998机构改革的目标是：“建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。”政企分开、精兵简政。所以储量管理职能机构如何设置，取决于政府对矿产储量审批是不是该管和管到什么程度。

4.2 矿产储量报告审批

矿产储量报告审批是储量管理职能中最重要、工作量最大的日常工作。20年来这方面的改革探索主要是评审机构的性质及其与政府部门的关系，大致有3种主要观点：其一，评审机构是承担政府行政职能的事业单位。这是管控最严格的一种事业单位，国务院办公厅《关于事业单位分类的意见》规定，认定行政职能的主要依据是国家有关法律法规和中央有关政策规定。依据矿产资源法和国土资源部三定方案，管理矿产储量是政府职能，其内设矿产资源储量司的职能中明确有“拟订矿产资源储量管理办法、标准、规程；管理矿产资源储量评审、登记、统计；实施矿山储量动态监督管理”条文。政府部门与评审机构的关系就是授权关系。其二，评审机构是公益一类行政辅助类事业单位，是为行政机关行使职能提供支撑保障的事业单位，政府部门与评审机构的关系就是委托关系。其三，评审机构应当是社会中介机构，即按照一定的业务规则或程序为委托人提供中介服务，并收取相应费用的组织，政府部门与评审机构的关系就是社会管理与监督关系。

起初矿产资源储量管理司的主流观点是第三种，即主张像“矿业权”价值评估一样实行储量评审市场化，并在中矿联、浙江省、辽宁省进行多家评审试点。后来发现这种评审管辖权放开的做法，可能被动机不纯的送审者钻空子，反倒增加了政府部门监督的难度和责任。1999年7月15日，按照政事分开原则，国土资源部、国家计委、国家教委、中国人民银行、中国证监会联合颁布《矿产资源储量评审认定办法》将储量审批制度改为评审认定制度，规定由储量评审机构负责对储量报告进行技术性审查，行政主管部门进行合规性审查，评审认定结果一致性提供各种用户使用。这基本符合第二种观点，也是现在大部分省（区、市）的现状。

但是，第三种观点仍然有不小的推动力，导致国务院在2002年行政审批制度改革中，取消了矿产储量评审认定、储量评估师资格认定、评审机构资质认定、工业指标认定等4项行政审批事项，2003年原国土资源部单方面（未与205号文联合发文部门协商）将评审认定改为评审备案。

主张储量评审市场化、中介化、职业化，向评估制发展的主要动因是：面对多元主体、复杂送审动机的利益角逐，评审风险太大，连带政府承担担保责任，不如推向市场，让中介机构根据用户的不同需求（矿山建设、矿业权交易、融资、诉讼、政府统计等）提供不同的评估结论。另一种驱动力是与国际接轨，主张以西方发达市场经济国家“合资格人”“胜任人”签署取代中国的储量评审制度，或模仿加拿大的“43-101规则”，或推动我国加入澳大利亚发起的CRIRSCO。第三种观点虽然没有付诸实施，但对第二种观点的实施还是有不少影响。例如评审机构法律定位模糊，组织建设经费保障制度不健全，评审备案工作不规范，审核程序层级过多，区别不同送审目的进行评审的意见已经实施，不但增加了评审工作量，而且可能架空国家对矿产储量家底的动态掌控。

2013年11月，党的十八届三中全会提出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，标志着社会主义市场经济发展进入了一个新阶段。在新形势背景下，原国土资源部重新思考矿产储量评审定位，认为矿产储量是国有资产，矿产储量评审是储量登记统计的依据，是制定矿产资源发展战略、维护国家资源权益、维护市场公平正义、维护社会稳定的关键性基础工作，是政府该管并应管好的事项，有的同志甚至认为是矿政管理的核心职能。矿产储量评审是学科性、专业性、实践性、规范性很强的技术支撑工作，应当创新管理方式，建实建强，需要适应国情，不能盲目市场化。

4.3 矿产勘探规范标准制定

矿产勘探规范是实践经验的总结，勘探工作的指南，储量评审的标准。制定全国统一的规范是我国特色。随着改革开放的深化，中国规范与国际接轨的问题备受重视，首当其冲的是固体矿产储量分类标准。100多年前，由于钻探技术的进步，取代坑探成为地质勘探的主要手段，与以坑探为主的开采方式分开，地质勘探储量分类也逐步与采矿计划分类分开，后来发展成两大体系，西方以美国为首的笔者称之为“三P体系”，东方以苏联为首的笔者称之为“ABC体系”，二者的基本原理相同，都是按照经济可开发性和地质可靠程度分类分级，但百年来的各自发展，在等级划分单元、级差条件、关注焦点、应用限制等方面又有许多不同，这里面有许多历史的、社会的、文化的原因。我国属于ABC体系，而发达市场经济国家大都属于三P体系，起初有人主张我国也改用三P体系，但是体系的演变会造成与地勘体制、机制、经验的脱节。1955年由德国发起、欧洲经社理事会推荐的联合国分类体系受到我国的重视与认同，在1997年《联合国国际储量/资源分类框架》的基础上，制定了1999年《固体矿产资源/储量分类》（GB/T 17766—1999）国家标准,并据此修订规范，形成2002年固体矿产规范系列，确立了我国现行的规范标准。1997联合国分类体系是框架性的，旨在创立一种保留各国分类特色又互通互懂互认的框架。笔者钦佩项目组长德国教授迪特玛·凯尔特先生熟知西方东方的渊博知识和平等包容东方、西方的品格，开创了国际接轨的正确路径。

1999分类和2002年规范系列，强化了与国际接轨理念，却也存在明显瑕疵，主要是G轴（地质可靠性）错位和对我国特色保留不够，在此后的储量套改中暴露出不少问题，又由于资源量转换储量渠道受阻，大幅度贬低了我国地质储量，反倒不能及时提供出国际对比数据。从2002年起，笔者多次建议对1999分类进行修订。

2007年10月，原国土资源部设立“《固体矿产资源/储量分类》（GB/T 17766—1999）国家标准的修订”项目（2006 5421-T-334），储量司委托李裕伟领衔承担，于2009年8月提交《固体矿产资源储量分类》（征求意见稿）。该稿没有解决1999分类中G轴（地质可靠性）含义不清、层次混淆这个主要问题，又造成E轴经济性分类的混乱，研究成果未被标准化委员会采信。

2008年10月科技部设立《固体矿产勘查技术标准修订与完善》项目（200811099），委托国土资源部矿产资源储量评审中心进行研究。2009年10月24日徐金芳代表评审中心，在中国地质学会2009年学术年会固体矿产勘查规范研讨会分会场作了《固体矿产资源储量分类》（讨论稿）报告，该报告讨论稿比200811099项目有显著进步，但在保留ABC体系特色方面不够明朗。受活跃学术氛围的鼓舞，笔者对徐金芳讨论稿进行改进，提出内方外圆的技术路线。内方：在1992年分类的基础上修订，侧重解决国内近年来遇到的储量分类的新问题；外圆：完全采纳1997年版联合国三维分类框架，与国际接轨。二者结合，完成对现行1999分类的修订。无论评审中心的科研项目还是笔者的内方外圆建议，都没有促成1999分类的修订。

2004年以后，联合国分类框架项目组人员更替，改为资源分类专家组，对UNFC1997进行了颠覆性改变，先后推出联合国UNFC2008、UNFC2009版本，偏向于西方资本关注，弱化了地质勘探储量分类，追求包括垃圾在内的广义资源分类，使我国储量分类不宜再跟进。本来UNFC1997是我国1999分类的源头，我国1999分类与UNFC2009对接却颇费周折，直到2018年9月28日才签订了对接文件，实用案例还在商谈之中。

2006年澳大利亚发起矿产储量国际报告标准委员会(CRIRSCO),以其JORC规范为蓝本发布披露报告模板。由于澳大利亚人皮特、朱洋洋多年的宣传鼓动，在我国以收费短期培训的方式发展了200多名“胜任人”，近年来影响逐步扩大，尤其是胜任人能够对原始资料真实性完全负责和CRIRSCO能够打通国际融资渠道的功效最能吸引眼球。但笔者经初步考察，这两项功效都言过其实。CRIRSCO不像别的国际标准只求对接，而是要求加入。加入的条件有三个：一是必须实行他们的胜任人制度；二是必须实行他们的标准；三是必须由非政府组织管理。面对这样严苛的条件，我国宜进一步与他们沟通加深了解，而不宜加入。

2015年设立了《国家矿产资源储量技术标准体系建设项目》，为国土资源部重点项目，由储量评审中心担纲，设置10个子项目69个课题，计划用三年时间，在梳理分析现行标准的基础上，建设既能体现中国特色、适合国情，又便于与国际对接的矿产储量技术标准体系。笔者为专家组成员。三年多来项目取得许多成果，但由于固体矿产储量分类和勘探总则等重大课题仍未形成统一意见，影响26个规范不能定案，是亟待破解的难题。

2016年11月1日，中央全面深化改革领导小组第二十九次会议审议通过了《自然资源统一确权登记办法(试行)》，明确探明储量的矿产资源列入登记范畴。2016年11月9日，笔者提出修订1999分类的新方案（见表1）。该方案简明扼要，将1999分类的16种，归并简化为8种；坚持继承发展的改革思路，基本保持了1999分类的架构和三维编码格式，不搞颠覆性的大折腾；解决了1999分类G轴（地质可靠程度）含义不清、层次混淆问题；摆脱了资源量—基础储量—储量间纷繁转化程序的困扰，提高了可操作性，纠正了大幅度贬低中国储量的问题；与液体、气体矿产的分类术语比较协调，更方便与国际上各种分类进行对比；更重要的是，明确了自然资源确权登记的对象，为政府掌控资源家底、贯彻节约集约利用矿产资源方针提供了技术支撑。

4.4 其他储量管理职能的发展

2004年1月9日，国土资源部2004年第23号令，发布《矿产资源登记统计管理办法》，在1995年暂行办法基础上强化了储量登记统计职能。

2006年4月28日，以国土资发〔2006〕87号文，印发《关于全面开展矿山储量动态监督管理的通知》，加强了储量合理利用的全程监管。

2015年9月，原国土资源部以国土资规〔2015〕6号文，印发《矿业权人勘查开采信息公示办法（试行）》，经过试点，2017年全面推开，代替矿山储量动态年检，以减轻企业负担。

承担了矿产资源补偿费管理，开展了压覆矿产储量审批工作。 

 

05

自然资源部储量管理职能发展改革路径建议

 

2018年3月13日，第十三届全国人大决定组建自然资源部，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。职能、编制扩充幅度很大，包含其中的储量管理职能改革发展如何取向。笔者试从地质哲学角度，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，梳理有关理论问题，提出一些操作性建议。

5.1 分析矛盾的特殊性和主要矛盾方面，确立储量在矿产资源管理中的核心地位

自然资源部管理的7种自然资源有共性也各有特性。矿产资源有一种特性笔者称之为勘探显现性，矿产资源的一般概念就是地质作用生成的有用物质，它是客观存在的，但是只有经过地质勘探转化为矿产储量的部分才能被人类利用。矿产储量就是探明的矿产资源，是其空间分布、数量、质量、结构的表达，记载矿产储量的薄籍过去是矿产储量平衡表，现在是矿产储量数据库。自然资源部履行两统一职责，进一步进行确权登记、资产核算、建立有偿使用制度、统一空间规划、保护资源、建立监督评价制度等等工作的对象，都不是抽象的矿产资源，而是具体的矿产储量。

矿产地质勘探是矿产储量产生的必须环节，所以必须采取鼓励地质勘探政策，否则矿产储量就成为无源之水。矿产地质勘探是一项专业性工作，比其他自然资源调查费时、费力、费钱、费脑，科技含量高。矿产地质勘探主要实行市场化运作，其提交的矿产储量要进入自然资源国库，成为国有资产，国家必须代表所有者把好入口关，就像各种仓库的入库验收一样。

5.2 按照“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”原则，坚定储量评审属于政府管理职能的定位

2014年5月26日，习近平在中共中央政治局第十五次集体学习时强调，正确发挥市场作用和政府作用，推动经济社会持续健康发展。他说:“二者是有机统一的，不是相互否定的，不能把二者割裂开来、对立起来，既不能用市场在资源配置中的决定性作用取代甚至否定政府作用，也不能用更好发挥政府作用取代甚至否定使市场在资源配置中起决定性作用。”习近平强调，“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。更好发挥政府作用，就要切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，健全宏观调控体系，加强市场活动监管，加强和优化公共服务，促进社会公平正义和社会稳定，促进共同富裕。各级政府一定要严格依法行政，切实履行职责，该管的事一定要管好、管到位，该放的权一定要放足、放到位，坚决克服政府职能错位、越位、缺位现象。”

矿产地质勘探工作的改革取向是市场化，让地质勘探市场对资源（指地勘人力、物力、智力、体制机制）配置起决定性作用，地质勘探主体是运动员角色，而储量评审是裁判员角色，是事后监督程序。储量评审不对探矿权市场进行直接干预，完全符合“加强市场活动监管，加强和优化公共服务，促进社会公平正义和社会稳定”的政府职责定位。矿产储量是自然资源确权登记的对象，是保护、合理开发利用的根据，是征收国家收益、考核管理业绩的依据，是采矿权出让的实物计量标准。这么重要的事情公职人员不管，怎么放心让个别的“胜任人”或自由竞争的市场去管。

为什么在2014年已经搞清楚的定位又发生动摇了呢？相当大的原因是不习惯“民告官”现象和担当精神不足。当前仍然存在的“政府职能错位、越位、缺位现象”，恰恰是对矿产地质勘探工作管得过死、干预过多。随着矿产地质勘探市场化改革进一步深化，矿产储量评审职能应进一步得到加强。

5.3 切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新储量评审管理方式

习近平强调，“新形势下，各级干部特别是领导干部要坚持在实践中深化学习、在学习中深化实践，不断研究新问题、总结新经验，学会正确运用‘看不见的手’和‘看得见的手’，成为善于驾驭政府和市场关系的行家里手。”

当前储量评审管理方式存在的主要问题是：审核层级过多，影响评审时效；专职公职人员不直接参加评审与实际脱节；大量外聘人员，责任追究制度不落实；按用户各种需求频繁评审报告，工作量大，评审过程粗糙；把储量评审结果直接与税费挂钩，特别是“赌石”般预收税费的方式，加大了评审机构和人员风险。

笔者的改革建议是：在部、省储量评审中心基础上，建强建实储量评审机构，落实事业编制，定位于履行政府职能的事业单位，保障财政经费。评审实务实行专职专业人员主审，外聘专家协助，机构终身负责，亲力亲为，敢于担当。政府主管部门负领导监督责任，并对储量评审结果进行登记。评审范围设计确权登记和探矿权转采矿权两个门槛。废止按用户不同需求做出不同评审结果，保持国家矿产储量数据的动态统一。次要矿种可逐步委托县级机构。推进“按矿产储量消耗计征有关税费”，减轻评审机构不该承担的诉讼风险，把为国把关的重任切实担当起来。

5.4 夯实矿产储量评审法律地位，与时俱进，对《矿产资源法》第十三条提出修改建议如下

第十三条 自然资源部矿产储量评审机构或者省、自治区、直辖市矿产储量评审机构负责评审探矿权人、采矿权人提交的地质储量报告，并在规定的期限内批复报送单位。探矿权人提交的地质勘探报告，达不到规范规定的探明储量标准，不得进行矿产储量确权登记；达不到规范规定的矿山建设设计标准，不得设置采矿权。探矿权人、采矿权人通过评审进行登记的储量发生重大变化，应编制储量核实报告，报送原评审机构评审通过，进行储量变更登记。

5.5 坚定“四个自信”，走内向驱动型改革路径，建立既符合国情又便于与国际对比的矿产勘探规范体系

笔者认为我国矿产地质勘探的业绩和水平是世界一流的。这是因为中国矿产地质条件复杂多样，产地众多，地质勘探规模庞大，实践积累经验丰富；善于以马克思主义辩证唯物主义原理结合中国实际指导工作、总结经验，自我完善；社会主义制度有利于发挥集体智慧；以及中华民族五千年文明造就的勤劳勇敢、奋发图强、自力更生的民族文化力量。我们应当坚定道路自信、理论自信、制度自信和文化自信。笔者曾经总结中国矿产地质勘探5个特色和6大准则。6大准则是：①面向需求服务采选；②循序渐进阶梯发展；③经济运行多快好省；④哲学指导就矿找矿；⑤综合勘查综合评价；⑥统一规范与时俱进。所有优秀传统都是应当发扬的。

当然不能墨守成规。随着科技进步、形势发展，我国的矿产地质勘探工作也需要改革。改革的路径笔者主张内向型驱动，即立足本国实际，以问题为导向，发现新情况，解决新问题，创建新章法。我们毕竟有几十年的基础。另外一种主张是外向型驱动，即与发达国家进行对比，凡我国做法不同的就学习外国，用外国的做法改变我国的做法。在我国实行市场经济体制初期，外向型驱动主张比较时兴：既然实行市场经济了，西方有现成的经验，搬过来就是。后来逐渐认识到搬过来的东西在中国水土不服，有的还是早期自由放任市场经济的做法，许多西方国家都不用了。我们把转制初期的这些错误认识称为“市场经济幼稚病”，逐步加以纠正。举例来说，矿床工业指标管控是中国矿产地质勘探特色之一，进入详查阶段就采取三结合（地勘单位、设计部门、采矿企业相结合）的形式，进行技术经济论证，分阶段筛选勘探对象，阶梯式逼近合理指标，而西方不这样做。实行市场经济初期，我们也放松了管控。认为实行矿产资源有偿使用制度后，有关企业自然会珍惜资源，会自觉厘定合理指标。后来发现，有的企业玩弄矿床工业指标偷逃国家税费，有的在市场上进行诈骗，这才恢复、加强了管控。

但是外向型驱动的主张还在，这也是制度、规范修订长期争论不休的主要原因。外向主张产生的根源：一是，对中国的矿产地质勘探没有深入的了解和正确的评价。二是，对外国情况一知半解和对西方发达国家的盲目赞许。例如，西方的“胜任人”到底是个人还是集体？如果是集体，其组织原则与决策机制如何？其作用与中国的资质管理有何本质不同？对这些问题还没有弄清楚，就大力宣传用“胜任人”改变中国的资质管理和评审制度。又如对西方“胜任人”通过什么办法敢于对原始资料的真实性完全负责，一直说不清楚的情况下，就要求中国评审机构对原始资料真实性承担完全法律责任。（补充说明：中国评审制度不是不管原始资料质量与真实性，而是非常重视，也发现和纠正了不少原始质量问题，但是还没有办法识破所有造假现象，因此不替恶意造假者承担完全法律责任。）三是，没有认识到即使西方适用的做法也不一定适合中国国情，因为我们实行的是中国特色社会主义市场经济，毕竟不同于美国、澳大利亚、加拿大的市场经济。

当然，实行内向驱动也绝不是闭关自守、故步自封，相反，在解决新问题、创建新章法的时候，要十分注重借鉴外国经验，结合中国国情加以运用。只是不能一股脑儿照搬，要加以分析筛选，取其精华去其糟粕，杜绝东施效颦现象。

另一方面，对待计划经济年代形成的法规、规定、规范、标准，不能一概而论。一定要仔细鉴别，哪些是计划经济旧规妨碍生产力发展的，哪些是社会主义性质的，哪些是中国优秀特色的，分别加以抛弃、保持和发扬，坚持“守正创新”原则。

 

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结 语

本文论述范围涉及几十年历史，同时展望未来，因此有的术语突破了现行规范标准限制。主要涉及：①矿产资源、矿产储量。本文使用术语概念见第五章第一节和第四章表1。②矿产地质勘探阶段划分。本文概念分为两个大阶段，依次为地质勘探阶段、生产勘探阶段；以地质勘探阶段论述为主，其下细分为预查、普查、详查、精查四个阶段。

仅以此文，庆祝中华人民共和国成立70周年。

作者信息

胡魁（1940—），男，河北省宣化县人，原全国储委办公室主任，原国家矿产储量管理局局长，原国土资源部咨询研究中心咨询委员，教授级高工，地质经济研究员，工学学士，主要从事矿产地质勘探与矿产储量研究。