我国矿业权出让收益市场基准价的现状与建议

导 读

截至2018年底，全国已有23个省（区、市）制定并发布了矿业权出让收益市场基准价，矿业权出让制度改革取得了突破性进展。但在实践中，各地对政策规范的理解和执行上差异较大，导致矿业权出让收益市场基准价差异较大，出让收益市场基准率改革进展缓慢。因此，需要强化部门合作，深入推进矿业权出让收益制度改革。进一步完善矿业权出让收益征收管理制度，规范与统一矿业权出让收益市场基准价的技术框架，规范矿业权出让收益市场基准率的制定、配套监管与征收措施。

本文引用信息

苏永琦，王伟，杨博.我国矿业权出让收益市场基准价的现状与建议[J].中国国土资源济,2019，32（6）:73-78,83.

 

2017年6月，财政部、国土资源部发布《财政部国土资源部关于印发矿业权出让收益管理暂行办法的通知》（财综〔2017〕35号）（以下简称“35号文件”），要求“市场基准价由地方矿产资源主管部门参照类似市场条件定期制定，经省级人民政府同意后公布执行”。制定矿业权出让收益市场基准价是落实中共中央、国务院矿业权出让制度改革、矿产资源权益金制度改革的重要举措，有助于维护矿产资源国家所有者权益。目前，全国大部分地方已发布了矿业权出让收益市场基准价，并进入到实操阶段。因此，总结评估各地改革实践，有助于进一步规范完善矿业权出让收益市场基准价制度。

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我国矿业权出让收益市场基准价制定情况

截至2018年12月31日，全国有23个省（区、市）相继发布了采矿权出让收益市场基准价，有17个省（区、市）发布了探矿权出让收益基准价及分类标准。总体情况见表1。

 

1.1 矿种及分类

通过对23个省（区、市）的分析可以看出，矿业权出让收益市场基准价涵盖了能源矿产、贵金属矿产、黑色金属矿产、有色金属矿产、稀有金属矿产、稀土金属矿产、分散元素、水气矿产、宝玉石矿产及非金属矿产类，其中非金属矿产达90种，其余类型矿种达47种。总体来看，矿业权出让收益市场基准价涉及所有开发利用矿种和绝大多数查明资源储量矿种，基本满足了各地矿业权出让市场的需求（表2），主要矿种和分类情况如下：

 

一是能源类矿产包括油页岩、泥炭、煤3种。其中煤炭分类标准较为复杂，12个省份按中国煤炭分类标准（GB/T 5751—2009）进行分类；广西、湖北、江西、吉林4个省区按煤炭发热量进行分类；青海、山东、湖南、内蒙古4个省区综合煤炭发热量与中国煤炭分类标准（GB/T 5751—2009）进行分类。

二是黑色金属矿产主要涉及5个矿种，其中钒、钛、铬分类较单一；锰以矿石品位分类的有7个省份，未进行分类的有5个省份，以矿物类别和矿石品位进行综合分类的有湖南省；铁以矿石品位分类的有10个省份，以矿床类型与矿石品位分类的只有山西省，以矿物类别与矿石品位分类的有云南、湖南、山东、湖北4个省，以矿物类别划分的有福建省，其余6个省份未划分。

三是有色金属矿产共涉及13个矿种，其中镁、镍、钴、钨、锡、铋、钼、锑、汞未进行分类；铜、铅、锌、铝大多数省份以矿石品位分类。

四是贵金属、稀有金属、稀土金属、分散元素共涉及21个矿种，其中铂、钯、锇、铱、釕、铑、铌、钽、铍、锂、锶、铷、稀土氧化物、离子吸附型、锗、镓、镉、硒、碲等19个矿种未进行分类；金、银以矿石品位分类的有10个省份。

五是宝玉石矿产相对较少，如青海、辽宁、贵州的玉石，甘肃的砚石，主要根据各自省情和当地历史文化特色来分类。

六是非金属涉及90个矿种，绝大多数以《中华人民共和国矿产资源法实施细则》中规定的矿产资源分类细目确定，但也有以特殊用途或当地特有类型进行分类（如宕碴）。

七是水气矿产涉及地热水和矿泉水，其中地热水有8个省份根据出水温度制定了阶梯式基准价，其它14个省份未分类；矿泉水只有黑龙江省和青海省划分了普通、优质两个标准的基准价，其余19个省份未分类。

1.2 资源储量类型

根据对23个省份统计，计征对象分为拟动用可采储量、可采储量、资源储量、评估利用资源储量、可利用资源储量、保有资源储量等6类，其中有1个省份采用“拟动用可采储量”，11个省份采用“可采储量”，5个省份采用“保有资源储量”，3个省份采用“资源储量”，1个省份采用“评估利用资源储量”，1个省份采用“可利用资源储量”，天津市的水气矿产资源储量类型没有发布，具体情形如下。

1.2.1 除水气矿产外资源储量类型

采用可采储量的涉及吉林、黑龙江、内蒙古、河南、宁夏、广西、青海、山东、江西、湖南、福建等11个省区，其中广西壮族自治区备注“应符合相关法律、法规及规范的规定”；江西省、黑龙江省备注“根据矿山设计文件或设计规范的规定进行确定”；青海省备注“因不同的类型矿产不同种类而不同，计算方法和系数取值也不尽相同”；内蒙古自治区对煤炭的“可采储量”备注为“不能低于资源储量的60%”；宁夏回族自治区备注“占资源储量的比例中第二类矿产，露天开采不低于80%，井工开采不低于60%”。

采用保有资源储量的涉及贵州、重庆、安徽、云南、浙江等5个省市，其中云南省以釆矿权范围内经自然资源行政主管部门评审备案的保有资源储量计算市场基准价；浙江省备注“‘保有资源储量’指经可信度系数调整后的保有资源储量（有色金属、贵金属矿产可信度系数取0.6，第一类矿产可信度系数取0.7，第二类矿产可信度系数取0.8，第三类矿产不考虑可信度系数）”。

采用资源储量的涉及山西、河北、甘肃3省，其中河北省、甘肃省备注“采矿权范围内经评审备案的保有资源储量，保有资源储量=基础储量+资源量（含预测的资源量（334）？）”。

除此之外，辽宁省采用拟动用可采储量单位，但没有备注“拟动用可采储量”的具体内涵。湖北省采用评估利用资源储量，备注“矿业权范围内的资源储量均为评估利用资源储量，包括预测的资源量（334）？”，计算出让收益时要求以矿产资源储量报告及其备案文件为依据，确定评估利用资源储量。海南省采用可利用资源储量，如固体矿产出让利用的资源储量=∑[控制的内蕴经济资源量(332)及其以上资源储量]×可信度系数A+推断的内蕴经济资源量(333)×可信度系数B。根据《中国矿业权评估准则》和海南省矿产资源勘查开发情况，可信度系数A取值1.0，可信度系数B取值视矿种而定，其中金属矿产（除锆钛砂矿外）B取值0.6，非金属矿产（除建筑用石料、砖瓦用页岩类矿产外）及锆钛砂矿B取值0.8，建筑用石料、砖瓦用页岩类矿产B取值1.0。

1.2.2 水气矿产资源储量类型

重庆市、浙江省、云南省采用“保有资源储量”，其中重庆市、浙江省以允许开采量为准，而云南省以流量（取水量）立方米/年为准；江西、福建采用“可采储量”，其中，江西省以允许开采量为准，福建省可采储量=拟出让年限×生产规模。

1.3 计算方式

1.3.1 采矿权出让收益市场基准价

国内采矿权出让收益市场基准价计证方法分为三种类型：一是宁夏、河南、内蒙古、广西、吉林、黑龙江、江西、湖南等13个省份不含“调整系数”，即采矿权出让收益市场基准价=所采用（可采、保有资源、资源）储量×所采用的单位（可采、保有资源、资源）储量基准价；二是湖北、海南等7个省份含“修正系数”，即采矿权出让收益市场基准价=所采用（可采、保有资源、资源）储量×所采用的单位（可采、保有资源、资源）储量基准价×修正系数；三是河北省、青海省增加了“地质风险调整系数”。

1.3.2 探矿权出让收益市场基准价

17个省（区、市）发布了探矿权出让收益市场基准价。主要分为空白区、预查阶段探矿权单位面积法基准价，分勘查阶段探矿权出让收益市场基准价，以采矿权出让收益为基础按勘查程度系数调整的探矿权基准价，主要矿种探矿权出让收益市场基准价，按区块面积（单位图幅）法探矿权出让收益市场基准价等五种类型。在具体制定过程中，还考虑了矿床成因类型、风险大小、矿产分类（一类矿产、二类矿产）、水气矿产等因素。

1.3.3 共伴生矿产出让收益市场基准价

12个省（区、市）对共伴生矿产资源出让收益市场基准价有明确规定，主要原则是已许可开发的共伴生矿产，不管是否回收利用，一律缴纳矿业权出让收益。共生矿产采矿权出让收益市场基准价按100%计算，大多数省（区、市）伴生矿产采矿权出让收益市场基准价按主矿种的50%～80%计算。除此之外，河南省对伴生金银按主矿种基准价征收，海南省对未定出基准价的共伴生矿种仍采用委托评估方式确定，江西省对低品位矿按照同类矿产出让收益市场基准价的20%确定。

1.4 矿业权出让收益市场基准率

目前，只有9个省区提到在不同条件下以出让收益率形式征收矿业权出让收益，主要情况如下：

(1)吉林、福建、河南、河北4省，对未制定采矿权出让收益市场基准价的矿种，按照产品方案制定矿业权出让收益市场基准率，即原矿为3.5%，精矿为2.5%。

(2)河北省采矿权出让收益市场基准率对煤炭按3.12%征收，对铁按原矿3.75%、精矿2.75%征收，对铅锌品位≥10%的按4.06%征收，金品位≥8 g/t的按7.5%征收，对石灰岩等非金属按3%～3.9%征收。

(3)黑龙江省针对不同矿种空白区提出1.5%～4%的探矿权出让收益市场基准率。

(4)内蒙古、西藏、陕西、甘肃4省区，特别针对某类矿种制定了采矿权出让收益市场基准率。其中，内蒙古对铀按1%征收；西藏对钴、镁按4.84%征收，铷、铯、镓、铼、铊等稀有金属按2.42%征收；陕西对岩盐按2.4%或1.45元/吨·矿物征收，对玉石按3.8%或石英质玉4200元/吨（蛇纹石玉、透辉石玉、白云质玉300元/吨）征收，对地热水首选按3.1%征收，对矿泉水首选按3.2%征收；甘肃对服务年限大于20年的煤炭矿山按3%征收。

02

我国矿业权出让收益市场基准价制定的主要问题

2.1 计征对象类型多，基准价无可比性

矿业权出让收益取决于量与价的对立统一，二者不可孤立、缺一不可。全国采矿权出让收益基准价采用的单位储量类型多达六类，只有个别省份对其资源储量分类有备注和说明。同时，资源储量根据各地评审备案的资料而确定，各个省份矿产资源的开发水平与层次差异大，其单位出让收益市场基准价相差也很大，得到的结果无法比较与评价。总体来看，各省（区、市）对资源量的划分、可信度系数的分配都不尽相同，即使采用同一个单位储量类型，其出让收益的计算结果同样不具有可比性。

2.2 调整系数的设置庞杂

目前，有13个省份没有设置基准价调整系数，有5个省份对煤炭基准价设置了调整系数，青海、河北两省针对发布矿种的基准价设置了较为复杂的调整系数，海南省首次引用“生态因子”概念，突显海南省对绿色环保矿山治理体系建设的重视。矿业权出让收益市场基准价调整系数设置的目的是对矿产资源勘查开发整个环节中所应对各种制约因素的考量，重点考虑从矿产品的生产环节来分析成本的构成要素。而矿业权出让收益市场基准价是在分析现有的经济技术开发利用水平、市场供需、法律法规、国家税收政策等多重因素的情况下，通过模拟评估测算制定出基准价，并不是只靠相差10%～20%的各类调整系数来确定。例如矿石品级系数、发热量系数、热储类型系数、埋深系数、开采方式系数、开采条件系数、最大主矿体厚度系数、共伴生系数等是矿产品成本构成的自然因素，而剥采比、选矿性能、选矿回收率反映的是产品的技术开发利用的要素，基础条件（产品销售半径）系数、交通条件（三通条件）系数、生态因子、地质风险调整系数则是制约产品开发的宏观因素。因此，需要厘清各个调整系数间的关系，在测算过程中进行综合考量，而不是对基准价测算结果进行简单调整。

2.3 共伴生矿产开发利用与实际脱节

综合回收利用共伴生矿产资源，充分利用资源，提高矿床经济价值和社会效益是矿山企业的最高宗旨。笔者参与调研了已出台矿业权出让收益市场基准价的7个省份，以及矿山企业100多家。从实际情况看，一是部分共生矿床达不到边界品位，开采难度大或选矿成本高，综合效益达不到边际经济，弃采现象较严重，综合利用程度较低；二是90％的矿山企业技术能力及产业链只能做到选矿阶段，终端产品以半成品精矿销售给冶炼企业，而冶炼企业在提纯与分离主矿种元素之后伴生元素存留于冶炼尾渣中，只有经过长时间的富集，在达到提纯标准时才能进一步分离回收。由于大部分矿山企业技术实力不足，无法对伴生矿产回收利用。

2.4 基准价未考虑有害共伴生矿产开发利用

绿色环保矿山的推广与标准化建设，使得矿山企业社会责任更大，企业不升级换代引进新技术就难以生存。以硫为例，近年来，中国年均生产硫846万吨，其中420万吨来自黄铁矿，330万吨来自其他方式，比如金属冶炼回收等；约96吨来自副产硫。然而，对硫化物矿产，冶炼企业在脱硫处理过程中资金投入较大，往往影响企业经济效益。同时，冶炼企业在回收金属精矿时，若锑、砷、汞等有害元素含量越高，矿山企业生产成本越高，而精矿回收价格越低。

2.5 矿业权出让收益市场基准率仍需进一步探索

35号文件发布后，大部分地区出台了实施办法，明确了出让收益金额和出让收益率两种征收形式。除此之外，江西、广西、陕西等省区还明确提出出让收益金额与出让收益率相结合的征收形式。有9个省区虽然制定了矿业权出让收益市场基准率，但大部分仍处于探索阶段，仅仅选择了某一特定矿种或情形制定相关基准率，或者是以补丁的形式完善基准价。其中，陕西探索出基准价、基准率并存的形式，甘肃针对长周期开发的煤炭提出基准率，河北对高品位金属矿提出基准率等方案都是很好的地方实践。因此，需要进一步明确出让收益金额、出让收益率以及出让金额与出让收益率相结合等形式之间的逻辑关系、适用范围，规范矿业权出让收益市场基准率的制定。

总体来看，多数省（区、市）矿业权出让收益市场基准价的制定考虑了资源稟赋、资源储量规模、矿产品价格变动、矿产品成本构成等因素，反映了当地市场供需关系，产品开发利用程度，但基准价的测算标准、测算方法各异，出让收益的计算结果差异值很大，需要进一步细化与规范。

03

完善矿业权出让收益制度的建议

3.1 完善矿业权出让收益征收管理制度

将矿业权价款调整为矿业权出让收益后，其经济内涵既包括国家投资矿产地的投资收益，也体现国家对矿产资源的所有者权益，解决了矿业权价款“异化”“扩大化”等问题，全面维护了国家矿产资源所有者权益。然而，与矿业权价款相比，矿业权出让收益在计征范围、计征形式、计征方法、缴纳方式等方面都在存在差异，涉及计征参数的核定方法、计征队伍建设、征收管理制度、缴款入库、日常监督管理等方面。35号文件第一条提出，“规范矿业权出让收益征收管理，健全矿产资源有偿使用制度，维护国家矿产资源所有者权益，促进矿产资源保护与合理利用”。目前，全国只有贵州省的矿业权出让收益由自然资源主管部门负责计价，由税务机构征收，其它省份的征管制度体系建设还在路上，矿业权出让收益的规范、监管、征收等工作还任重道远。

3.2 规范与统一矿业权出让收益市场基准价的技术框架

由于矿产分布情况不同，经济发展水平差异，基准价制定机构技术力量参差不齐，基准价测算方法不一等原因，各省（区、市）目前制订的矿业权出让收益市场基准价可比性不强，建议由自然资源部组织制定统一的矿业权出让收益市场基准价技术框架。例如，矿业权出让收益市场基准价是矿业权出让的最低指导，主要按照矿业权类型、勘查阶段分类，以矿产资源主管部门评审备案的资源储量做为计证对象。矿业权出让收益市场基准价表现形式为单位可采储量（或资源储量）价格，计征单位按照《矿产资源储量规模划分标准》（国土资发〔2000〕133号）执行，影响因素主要包括品位、用途、区位等。调整系数的设置要抓住核心因素，减少自由裁量；共伴生矿产矿业权出让收益市场基准价的制定不能搞“一刀切”，针对不同资源类型制订分类标准，在主矿种纳入出让收益征收范围时，只针对“达到边界品位”的矿物含量计价，对矿产品选冶有害的共伴生矿产暂不征收。

3.3 规范矿业权出让收益市场基准率的制定、配套监管与征收措施

按照矿业权出让制度改革和矿产资源权益金制度改革的要求，建议：一是明确出让收益率主要是为了解决以出让收益金额形式在实际征收过程中面临的困难和问题，是对出让收益金额形成的补充。出让收益金额与出让收益率相结合本质上仍是出让收益率的形式，是对原来出让收益率的进一步完善。二是对资源储量较大、矿山服务年限较长等情形，以及流体矿产的探矿权、采矿权，可通过出让收益率的形式征收。三是对地质勘查工作程度在详查及以下的高风险探矿权，可通过出让收益率与出让收益金额相结合的形式征收矿业权出让收益。四是按照35号文件的精神，在矿业权出让收益市场基准价与基准率的转换过程中，可以不考虑资金占用费。对于探矿权，矿业权出让收益基准率则要考虑各个阶段的勘查风险。

3.4 强化部门合作，深入推进矿业权出让收益制度改革

矿业权出让收益是矿产资源所有者权益的重要体现，是矿产资源有偿使用的重要环节，是自然资源部落实中央关于统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的重要抓手。矿业权出让收益征收管理涉及矿业权管理、矿产资源保护监督、地质勘查管理、矿产资源资产价值评估、矿产资源资产的清查统计、政府公示价格体系的建立、自然资源市场交易平台建设、矿产资源资产管理和收益管理等诸多环节，专业技术性强、政策衔接要求高。为保证矿业权出让收益制度改革的顺利推进，一是在矿业权出让过程中，支持地方探索矿业权出让收益率或出让金额与出让收益率相结合的征收形式，完善矿产资源所有者权益金实现形式；二是在矿业权出让合同和地方矿业权管理中，进一步摸清、梳理与现行矿业权出让制度改革、矿产资源权益金制度改革等不一致，或者不协调的政策；三是在矿业权出让收益评估和矿业权市场基准价制定过程中，厘清企业投资收益、国家投资收益和国家矿产资源所有者收益的关系，完善矿业权出让收益评估理论和方法，合理设置评估的经济参数，构建全国、省级、地市级的监测预警体系。

作者信息

苏永琦(1968—)，男，甘肃省正宁县人，甘肃省地质调查院工程师，大学本科，主要从事矿业开发、资源勘查工作，2016年参与甘肃省矿产资源储量数据库核查工作，2017—2019年主要参与甘肃省矿业权出让收益市场基准价的制订工作。