矿产资源新政的主要影响及应对建议

编者按:

能源安全是关系国家经济社会发展的全局性、战略性问题，对国家繁荣发展、人民生活改善、社会长治久安至关重要。随着社会的进步和社会需求的变化，矿产资源在经济发展各个阶段的重要程度不同，而且处于不同历史发展阶段的国家或地区有不同的矿产资源需求和消费特点，有关矿产资源的政策、法律、法规等也应适时做出修改与调整，这样才能更好地保护国家能源安全。2016年以来，国家出台了一系列重大矿产资源新政，促进了生态文明建设，优化了产业结构，改善了资源效率与环境效率，提升了生态环境质量，现将有关新政进行梳理与分析，希望可以给矿业企业带来一些启迪。

一、出台的一系列矿产资源新政

2016年至今，原国土资源部以及自然资源部密集出台了数部涉及矿产资源的部门规范性文件，现在对其进行整理归纳。

关于矿业权出让、勘查开采管理的新政主要包括：一是《国土资源部关于印发<矿业权交易规则>的通知》（国土资规〔2017〕7号）；二是《自然资源部关于调整<矿业权交易规则>有关规定的通知》（自然资发〔2018〕175号）；三是《国土资源部关于进一步规范矿业权申请资料的通知》（国土资规〔2017〕15号）；四是2017年12月4日下发的《国土资源部关于进一步规范矿产资源勘查审批登记管理的通知》（国土资规[2017]14号，以下简称14号文）；五是2017年12月29日下发的《国土资源部关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》（国土资规〔2017〕16号，以下简称16号文）；六是2019年5月29日，自然资源部办公厅向省级人民政府办公厅下发的《自然资源部办公厅生态环境部办公厅关于加快推进露天矿山综合整治工作实施意见的函》（自然资办函〔2019〕819号，简称819号文）。

关于矿业权出让收益方面的新政主要包括：一是《国土资源部关于做好矿业权价款评估备案核准取消后有关工作的通知》（国土资规〔2017〕5号）；二是《财政部国土资源部关于印发<矿业权出让收益征收管理暂行办法>的通知》（财综〔2017〕35号）；三是《关于进一步明确矿业权出让收益征收管理有关问题的通知》（财综〔2019〕11号）。

关于自然保护区内矿业权退出问题方面的新政主要包括：2017年7月，原国土资源部发布了《国土资源部关于印发<自然保护区内矿业权清理工作方案>的通知》（国土资发〔2017〕77号）。据不完全统计，地方政府先后颁布了相关方案。2017年7月28日，内蒙古自治区人民政府印发《内蒙古自治区自然保护区内工矿企业退出方案》（内政发电(2017)28号）；2017年8月10日，原河南省国土资源厅以及河南省公安厅、财政厅、人力资源和社会保障厅、环境保护厅、水利厅、农业厅、林业厅、河南省工商行政管理局、河南省安全生产监督管理局、国网河南省电力公司发布《河南省各类自然保护区内矿业权处置工作方案》（豫国土资发〔2017〕129号）；2017年12月1日，湖南省政府印发《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》和《湖南省自然保护区内探矿权退出处置方案》；2017年12月8日，甘肃省人民政府办公厅印发《甘肃祁连山国家级自然保护区矿业权分类退出办法》（甘政办发〔2017〕194号）；2018年6月3日，《黑龙江省人民政府办公厅关于印发黑龙江省各类自然保护区内矿业权退出及处置方案的通知》（黑政办规〔2018〕31号）等下发。

关于绿色矿山建设方面的新政包括：一是2017年3月，原国土资源部等六部委联合发布了《关于加快建设绿色矿山的实施意见》（国土资规〔2017〕4号）；二是2019年6月4日，自然资源部办公厅印发的《自然资源部办公厅关于做好2019年度绿色矿山遴选工作的通知》（自然资办函〔2019〕965号）强调：以习近平生态文明思想为指导，按照《关于加快建设绿色矿山的实施意见》要求和自然资源部2018年公告发布的《非金属矿行业绿色矿山建设规范》等9项行业标准开展遴选。

二、 矿产资源新政出台的背景

——国家加强矿业权出让管理及国家矿产资源资产所有权人权益保护的背景。2017年2月，国家发布了《矿业权出让制度改革方案》。2019年3月15日，自然资源部发布了《矿业权出让管理办法（征求意见稿）》。2015年9月21日，《生态文明体制改革总体方案》要求“理清有偿取得、占用和开采中所有者、投资者、使用者的产权关系，研究建立矿产资源国家权益金制度。”2016年12月29日，为落实党中央、国务院决策部署，国务院印发的《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》（国发﹝2016﹞82号文，以下称“82号文”），提出“改革完善矿产资源有偿使用制度，明确矿产资源国家所有者权益的具体实现形式，建立矿产资源国家权益金制度。完善矿业权有偿出让制度，在矿业权出让环节，取消探矿权价款、采矿权价款，征收矿业权出让收益。”2017年4月20日，《国务院关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》（国发〔2017〕29号）发布实施。

——中央大力推进生态文明建设的背景。为推动生态文明建设，中共中央国务院先后发布了一系列新政策，例如《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（2015年4月25日）、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》（2015年8月17日）、《生态文明体制改革总体方案》（2015年9月21日）、《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》（国发〔2016〕82号）、《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》（2017年2月27日）、《建立国家公园体制总体方案》（2017年9月26日）。2017年10月18日，党的十九大召开，习近平总书记作《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》的报告。中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我国社会主要矛盾的变化是关系全局的历史性变化，对党和国家工作提出了许多新要求。我们要在继续推动发展的基础上，着力解决好发展不平衡不充分的问题，大力提升发展质量和效益，更好地满足人民在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的需要，更好推动人的全面发展、社会的全面进步。

——国家不断完善生态文明法治体系建设的背景。2016年12月，国家制定了《环境保护税法》；2018年3月，通过宪法修正案，将新发展理念和生态文明等写进宪法；2018年7月10日第十三届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》，强调“建立健全最严格最严密的生态环境保护法律制度”；2018年8月颁布《土壤污染防治法》等。

——地方也加强了生态文明建设立法保障的背景。据不完全统计，目前，青海和福建两省已分别制定了《青海省生态文明建设促进条例》、《福建省生态文明建设促进条例》。另有厦门、杭州、珠海、贵阳、湖州、十堰、东莞、白山等城市制定了生态文明建设市级地方性法规。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》明确了建成中国特色的以国家公园为主体的自然保护地体系的总体目标，提出三个阶段性目标任务：到2020年构建统一的自然保护地分类分级管理体制；到2025年初步建成以国家公园为主体的自然保护地体系；到2035年自然保护地规模和管理达到世界先进水平，全面建成中国特色自然保护地体系。

 

三、新政对矿山企业的主要影响

——露天矿山将面临严格审查。819号文发布后，污染治理不规范的露天矿山，违反资源环境法律法规、规划，污染环境、破坏生态、乱采滥挖的露天矿山等，将面临被责令停产整治，甚至关闭的命运。如果在此期间，采矿许可证到期，则采矿权延续审批将更加严格。如重庆市国土资源和房屋管理局出台的渝国土房管〔2018〕319号文要求新建、扩大矿区范围矿山，按照采矿权出让合同约定时限，督促采矿权申请人在采矿登记前提交经审定的绿色矿山建设实施方案。

——矿业权延续难。一是同一勘查阶段延续被缩减面积过大的问题。非油气探矿权延续时，应当提高符合规范要求的勘查阶段，未提高勘查阶段的，应当缩减不低于首次勘查许可证载明勘查面积的25%，下列情形除外：中央或者地方财政全额出资勘查的探矿权；已设采矿权矿区范围垂直投影的上部或者深部勘查且与已设采矿权属同一主体的探矿权；经储量评审认定地质工作程度达到详查及以上且地质报告已经资源储量评审备案的探矿权。这对于首次勘查许可证载明勘查面积较大的探矿权而言，提高勘查阶段的压力更大，如果同一勘查阶段延续次数较多，将导致证载面积不足以涵盖缩减面积的问题。探矿权作为用益物权，探矿权人通过招拍挂方式支付了矿业权出让收益，在此背景下，14号文规定“未提高勘查阶段的，应当缩减不低于首次勘查许可证载明勘查面积的25%”，虽然能够起到督促矿业权人及时投入资金提高勘查阶段的初衷，但是根据《国务院办公厅关于开展涉及产权保护的规章、规范性文件清理工作的通知》（国办发〔2018〕29号），该条款似乎涉嫌侵犯了矿业权人的自主经营权以及对特定区域享有的用益物权。二是矿业权延续过程中严格审查环保及矿业权出让收益问题。虽然15号文的报件要求简化了一部分非油气探矿权新立申请材料，如取消了申请的区块范围图、勘查单位的资格证书复印件、勘查项目资金来源证明、交通位置图等，但总体上是加大了对探矿权延续的审查力度。首先，国家对新设探矿权加强了生态环境保护、矿产资源规划及国家产业政策等方面的审查力度。14号文强调“设立探矿权必须符合生态环境保护、矿产资源规划及国家产业政策等政策要求。”15号文附录的省级国土资源主管部门意见（范本）要求省级资源主管部门对于探矿权新立核查申请事项比较多，例如申请区块范围内的矿权设置情况，申请范围不在自然保护区国家地质公园等限制禁止勘查开采区域范围内，申请范围符合矿产资源规划和相关产业政策要求，探矿权申请人有无违法违规行为等。其次加大了对矿业权有偿处置的审查力度，主要表现在：14号文规定，勘查审批登记中涉及矿业权出让收益的，按照《财政部国土资源部关于印发<矿业权出让收益征收管理暂行办法>的通知》（财综〔2017〕35号）执行；15号指出矿业权出让收益（价款）缴纳或有偿处置证明材料是必须报件之一；矿业权出让收益（价款）缴纳或有偿处置是省级资源主管部门出具核查意见的很重要的审查事项之一。再次是矿业权与自然保护区、风景名胜区、水源地等保护地相重叠的问题。

——矿业权人自主投资查明新增资源储量的出让收益评估问题。35号文关于申请在先探矿权转采及采矿权新增资源储量问题的处理主要存在两个问题：第一，属于行政许可的程序性问题，即发证机关以未有偿化处置而拒不接收采矿权新立申请材料或者采矿权延续申请材料。第二，实体判断问题，如是否需要缴纳采矿权出让收益以及如何评估、缴纳等问题。

——自然保护地整合力度不断加大，但矿业权退出补偿政策不明确或大相径庭，矿山企业维权困难重重。除了内蒙古、湖南和黑龙江等对自然保护区内矿业权退出补偿有较明确的指导意见之外，河南、山西等省区并没有涉及自然保护区内矿业权退出补偿标准及范围等问题。

四、关于矿山企业发展的几点建议

——及时了解我国涉矿最新政策，做到知法用法，依法反映合理诉求；及时了解法律法规及国家涉矿政策，在准确深入把握法律及政策精神的基础上做出正确判断，并及时与当地政府进行沟通；对有关矿山企业管理人员及时进行相关法律培训。

——在办理矿业权延续、变更等行政许可申请时，要有保全证据的意识。严格按照有关规定，在法定期限内提交矿业权延续申请材料，并索取回执等证据。

——矿山企业要重视生态文明建设，新建矿山要达到绿色矿山建设标准，现存矿山需加大绿色矿山建设力度，但绿色矿山建设标准的选取一定要慎重。如《自然资源部办公厅关于做好2019年度绿色矿山遴选工作的通知》（自然资办函〔2019〕965号）将自然资源部2018年公告发布的《非金属矿行业绿色矿山建设规范》等9项行业标准作为遴选2019年度绿色矿山的标准。如今，生态文明建设已经载入宪法，我国正在完善生态文明法律体系，矿业权人不能再抱有侥幸心理，必须高度重视环保问题，将绿色勘查、建设绿色矿山内化为自觉行动，这样才能实现可持续发展。同时，地方省区陆续颁布了绿色矿山建设规划或管理办法，要求新建矿山必须达到绿色矿山建设标准，并对绿色矿山在2020年及2025年的比例进行了规划。例如，山东省人民政府出台文件，要求到2020年，全省大中型绿色矿山比例力争达到80%。安徽省自然资源厅出台皖国土资〔2017〕200号文，要求新建矿山100%达到绿色矿山建设要求，生产矿山加快改造升级；力争到2020年，绿色矿山达标率20%左右，到2025年，全省绿色矿山达标率40%。在绿色矿山建设过程中，一定要对行业标准、社会团体标准、地方标准和地方关于绿色矿山建设要求的规范性文件了然于胸，这样才能事半功倍，切实维护自身合法权益。

——采用法治思维，解决行政争议，要在实践中巧用行政复议、行政诉讼等救济手段。如面对缩减面积过大而导致矿业权无法延续、被要求缴纳和补缴矿业权出让收益、不予办理采矿权申请、关闭矿山、矿业权注销、矿业权退出补偿不合理等行政争议，矿业权人要高度重视，在充分保全证据的情况下，善用法治思维，理性维权。