【探讨】浅议矿产资源的特殊性及其资产管理

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，明确了我国建立自然资源资产产权制度的原则意见。在2016年七部门联合颁发的《自然资源统一确权登记办法（试行）》中亦明确,将水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源列为资产，进行不动产统一登记。

矿产资源与水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等最大的不同，在于隐性资源与显性资源的区别。如何建立适合矿产资源特点的资产产权制度，真正做到所有权到位，使用权保障、监管制度落实，笔者认为须首先认识矿产作为隐蔽性资源的特征，采取与显性资源不同的管理制度。

01

矿产资源隐蔽性决定其资产的不确定性

 

早在1956年，毛泽东就称当时的地质部“是地下情况的侦查部”。矿产资源的隐蔽性，决定了它的不确定性，从而决定了其资产的不确定性，具体表现在：

从普查探矿到开采选冶，成功概率很低。发现了物化探异常区，是否值得筹集资金去勘探，需要有专业的认知和判断。实施勘查的过程，是试图摸清矿体形态、构造、品质的复杂过程，更是多项专业水准、经验和技能的综合集萃。这个过程失败的概率远远高于成功率。有资料表矿业权明，矿床从普查阶段能够因有价值上升为勘探的，概率不超过8%，而勘探阶段的成功概率又会减少一半。纵观矿业开发整个过程，当一个探矿权成功地过渡到采矿权，加上普查之前的筛选和之后的开采、选冶等经济分析，成功概率更是小之又小。

摸清储量的工作将伴随着矿业开发全过程。即使是勘探完成提交了勘探报告，对储量的把控仍然要经历漫长的过程。用行内的经验说法：完成了勘探，也不过把握了储量的80%。一位中国工程院院士、地质学家曾说，即使地质工作程度达到了“探明储量”，也仅是人类在地表用最先进的技术方法能够达到的最高预测水平，仍然有大于10%的不可预测性。在实际勘探中，如果遇到了零星、分散的团块状矿体（俗称“鸡窝矿”），即便达到了勘探程度，仍难摸清矿体准确形态，在开采阶段发现实际储量远低于地质报告储量的实例，不在少数。所以，即使在矿山开采阶段，矿山企业仍须有地质工作跟随，用以指导、验证开采巷道布局的合理性，这就是“矿山地质”学科存在的必要性。

矿山开采中为摸清储量的探采对比，除了工程量很大外，它本身还是一个科学探寻的漫长过程，不是开采前的一份地质报告、一份评估报告就能把矿床说清楚的。我国著名的云南个旧锡矿，从1873年由法国地质学家开始正规的地质工作，到1914年我国地质前辈开展地质矿产考察，再到新中国成立后被列入国家156项重点建设项目，至今也有60多年的勘探历史。开采几十年来，企业坚持不懈地投入巨额资金进行生产勘探和科研，矿田由浅入深，面积不断扩大，查明储量不断增加，每年的新增储量可以与开采消耗量相抵。在这个矿田上地质工作者几十年来先后提交了十多份地质勘查报告，获得多次重大地质找矿突破。我国著名的黑龙江多宝山铜多金属矿亦是如此，该矿从1958年发现，历经了对矿床开发前景的不同认识，终于在1988年提交了地质勘查报告，确定为我国第三大铜矿。但不是所有矿山投入巨额勘查资金后都能顺利获得新增地质储量。一些矿山由于成矿地质体空间分布极为复杂，后期经过坑探工程证实其实际储量与详查报告相差甚远，这种矿产储量不确定的典型案例为数不少。

由此可见，从找矿到实施勘探、再到组织开采、摸清矿产资源储量，科学探索和地质工作将一直伴随着矿业开发全过程，这也正体现了人类认识客观世界的艰辛。矿产资源的这种隐蔽性和不确定性，必然使其资产产生不确定性，必须认识这种不确定是常态。对此，应把矿山生产勘探视为矿业权人的法定权利在制度上确定下来，同时更要把生产勘探当中的储量变化视为常态，采取适合的管理方式。

然而，目前有些政策恰恰忽视了这一特性：

1. 从探矿开始就先要交付巨额出让金，掠夺了探矿权人的投资空间，似乎拿到了矿业权就像拿到了土地一样，项目立刻进入了资金回流期；
2. 以固定的资产价值去恒定资源储量，在制度设计上把“变化”和“不确定性”作为特例去管理。

那样的话，如果再面对类似上述这些矿山，我们的管理成本和精力消耗势必大大攀升，但却事倍功半。

矿业从勘探到开采周期漫长，短则十年，长则数十年。不要等在矿产品这个矿业链条的末端上出现了问题才开始调整政策，国家资源安全受到了威胁才鼓励去找矿，到那时就为时晚矣。我国矿业投资持续下降已是不可否认的客观事实，有关数据显示，2012年到2017年，全国非油气矿产地质勘查投资由510.15亿元下降到198.36亿元，下降了61.1%；油气矿产地质勘查投资下降了25.7%；采矿业固定资产投资下降了37.8%。这从一个方面说明前几年矿产品价格的持续上涨，并没有带动我国矿业投资的持续增长。

02

对隐蔽性资源的管理方式应明显区别于显性资源

 

从管理者的角度和惯性思维来看，矿产资源的所有权决定了矿业权人的使用权，这当然是对的。但是从问题的另一个方面思考，矿产资源隐蔽性的特点，也使其使用权（矿业权）决定了所有权的实现。也就是说，矿产资源的所有权须依托于使用权得以实现。前述，对于埋藏于地下的矿产资源，从由表及里、由浅而深地摸清矿体形态、数量、质量，再到打井掘巷，开采加工用于工业生产，需要一个漫长过程，而这其中是知识、经验和技术的凝集，是雄厚资金的投入。这个过程也正是矿业权行使的过程。矿产资源沉睡于地下，纵然属于国家所有，但在未被发现和开采出来之前，矿产资源国家所有权只是理论上和法律上的概念，并不能得以实现。国家作为矿产资源所有者的优势在于，出让矿业权之后，只享受矿业权人成功后的经济收益，而不用承担勘查和开采的投资风险。如果在管理中过度强调国家利益，不能给矿业权人以优惠宽松的投资环境，激发其多找矿、多采矿的活力，最终会使矿产资源国家所有者权益也难以实现。

由于矿产资源的不确定性，国家在出让矿业权后，矿产资源储量数据一定会随着开采工程的推进而发生变化，或增或减，变化是绝对的。因此，在制度设计上，不能把国家的矿产资源所有者权益，试图在矿业权出让时一次性算清并收取，否则资源的不确定性使管理者难以操作。比如：对采矿权人在开采中增加了储量，就要去追缴出让收益，减少储量了要不要再去核减收益？如果只追缴不核减，则是严重的不公平，这不是市场经济的做法；如果缴减都做，更是增加了高昂的管理成本。所以，适合矿产资源特点的国际通行做法是，不管资源在地下埋藏多复杂，也不管开采工程多困难，只要采出地面，国家就要按实际开采量收取费用。

美国是世界矿业大国，其矿产资源属于国家所有。联邦政府在矿业管理中极其重视开发中收取费用这一环节（美国称“权利金”）。在科罗拉多州的丹佛市设有几百人的权利金征收机构，用计算机密切关注矿山的开采行为，严格监控其每月的实际开采量，针对不同矿种有不同的权利金计算方法，并对漏报有严厉的处罚手段。权利金是美国矿产资源国家所有者收取费用的主要形式，占其所有者权益总收入的80%~90%，这正是根据矿产资源储量不确定性的特点，建立的实现所有者权益的有效管理制度。

据有关资料，我国政府对矿山几十年开采当中累计收取的所有者权益（资源补偿费等）仅占所有者权益总收入的45%左右，大部分是根据开采前地质报告显示的储量数据，矿业权招拍挂时一次（或分几年）收取。尤其在一些地方，忽略具体矿床的地质构造、矿体厚度、埋藏深度、岩矿赋存特性，以及采选冶条件等复杂因素，强制以行政手段确定整个行政区域内的矿业权出让“基准价”，就像按“亩”拍卖土地一样按“吨”拍卖矿业权，完全忽视隐蔽性矿产资源资产与显性土地资源资产在价值实现路径上的不同。

再者，国家所有者权益和国家利益除了通过收取费用这一货币形式得以体现之外，以矿产品支撑国家工业、科技等经济发展，保障我国资源安全，同样是更深远的国家利益。

 

03

矿产资源所有权与使用权最佳结合点是矿业权市场

 

矿产资源的隐蔽性决定了其资产的不确定性，并使其国家所有权须依赖于使用权得以实现。那么，要实现矿产资源资产的方法是什么？是市场。

矿产资源所有权派生出使用权（矿业权），又依附使用权而实现其资源价值。因此，充分激发矿业权活力，是实现资源所有者最大资产价值的唯一途径，这个活力平台就是公平、有序、健康的矿业权市场。

 

理解矿产资源特点，把市场的事情还给市场

 

前述，因矿产资源的隐蔽性和不确定性，必然使其资产产生不确定性，那么这种不确定性必然会带来风险，这种风险应该交给市场去容纳，也只有市场可以容纳。

矿业权市场除了政府与矿业权人之间的一级市场外，更有矿业权人之间的二级市场，以及矿业权人与社会之间的资本市场。我国目前的矿业资本市场还不完善，一部分有资金、风险承受力强的投资者无合适的投资渠道，而急需资金的矿业权人又找不到合适的融资对象。矿业的高风险、高投入更多地体现在勘探和开采前期环节，它是专业知识、实践经验与雄厚资金紧密结合的结果。国际上，由于地质勘查的高风险，资金基本来源于风险资本市场融资，包括基金市场、证券市场、银行信贷等多元投融资模式。加拿大和澳大利亚等矿业大国都已建立了以证券交易所为纽带的风险勘查资本市场，有超过 1000 家初级勘查公司通过这个市场筹集勘查资金，并形成了一套高效、灵活和成熟的运行机制。

国外之所以能够形成矿业资本市场，是基于对矿产资源资源资产属性的深刻认识。资本市场的投资期长、融资量大、高风险和高回报等特点，恰好包容了矿产资源的这些特点。在资本市场中，对于一个矿床有无再投资价值，取决于对其资源潜力的预测和判断，这种判断来源于个人或技术团队的专业知识和经验。面对同一份地质报告，不同的人很可能会得出不同的潜力结论。从某种意义上讲，矿业投资甚至可以理解为是一种建立在专业基础上的“技术赌博”，特别是对于复杂矿床尤其如此。我们应该把这种“赌博”交给市场。

我国目前矿业资本市场尚不完善，于是对矿业的风险投资在矿业权交易的一级市场和流转的二级市场中显现了出来。排除矿产品市场价格的波动，对矿床潜力认识的差异可以在拍卖和流转的价格中体现。对一方认为无前景的矿床，也许另一方凭经验和经济分析看到了巨大潜能，愿意出高价获得。那么高价收买是否正确，要在今后开采实践中才能得以验证，也可能判断失误使资金打了水漂，也有可能从此抱回一个“金娃娃”，在今后开采中资金源源回流。这就是矿产资源的不确定性和资本市场的“高风险”及“高回报”。

在矿业权竞争中，我们对一级市场中的竞标人以“价高者胜”获得矿业权被看成是一种胜利，这时的矿业权评估价值仅是作为参考，实际成交价可能高出数倍甚至十几倍。那么，对于二级市场也应是同样的道理，高出或低于评估值的转让都是市场中的民事行为，应视为正常。这是不能够以一般的会计方法，仅在矿业权交易一个环节凭价款（出让金）的高低来计算、判断资产是否流失，因为矿产开发的链条还很长。

然而在实践中，政府管理者往往可以承认矿业权一级市场上的高价出让，却不愿意看到二级市场中的高价转让。原因大概有二：一是一级出让是政府行为，在掌控之中，而二级转让是市场行为，难以把握，长期的计划经济框架下的惯性思维使对市场不放心；二是现有政策把矿业权出让收益（不管称“价款”还是“出让金”）作为所有者权益来收取，一级市场因是国家收取，越高越好，二级市场因是民事行为，高价转出就是“国有资产流失”。价款已经完全不是《矿产资源法》和国务院条例规定的“国家出资勘查”的费用，已由原来的收取投资者权益，变成了收取所有者权益。收费理念和依据完全改变了。

 

处理好政府和市场的关系是关键

 

矿产资源不仅仅是资产，还是能够创造剩余价值的资本，资本的特点就是高风险，对高风险的补偿就是高回报。要把风险交给市场，就要把回报也交给市场，要看得了它亏，也要看得了它赚。是市场的事情，政府就应该放手。

矿产资源资源性资产充分显现的关键，是处理好所有权和使用权的关系，即政府和市场的关系。国家在其中扮演两种身份：一种身份是矿产资源所有者。国家在向矿业权人授予矿业权时，矿业权是设置在所有权上的他物权，是所有权人与用益物权人之间的民事法律关系，只不过“国家”是一种特殊民事主体而已，但不能因为其“特殊”而超越《民法》法则的平等性。比如：必须遵守招拍挂规则，坚守诚信原则等。即，国家在市场中与使用权人的关系是平等、公平的。国家的另一种身份是管理者。处于对社会公共利益的整体考虑，保护生态和环境，维护国家的资源安全，维护勘查、开采秩序，保护矿业权人的合法利益等，此时国家与矿业权人的关系是管理和被管理的关系，带有行政强制性。但是不少地方在矿业权招拍挂这种典型的市场方式下，却掺和进政府的强制性行为，不遵守合同约定，拖延矿业权授予时间，甚至在交付价款后仍做出取消矿业权的决定等等。政府在不同时期混淆自身身份，民事行为和行政行为界定不清，是当前矿产资源管理中的突出问题。

04

适合市场资源配置的储量制度是建立国家矿产资源资产产权制度的基础

 

对于国家所有者来讲，矿产资源资产显现的基础是资源的数量和质量；对于矿业权人来讲，开采收益、矿业投融资、资源配置、流转、运作的基础也是资源的数量和质量。那么，用来计算和分类储量的“标准”，就是基础中的基础。因此，“储量规范标准”是矿产资源所有者和使用者、政府和市场都十分关注的问题。

 

不与市场接轨的储量没有价值

 

我国计划经济体制下，原地质部的任务仅是“上交地质储量”，由国家将这些“储量”交给各工业部门下属的国有矿山设计和开采。当时制定的储量标准与市场和经济接轨方面考虑很少，这些储量准确地说，应称之为“地质储量”或“资源量”。改革开放之后，我国发展社会主义市场经济，进一步总结经验教训，调整了分类，丰富了新中国成立以来新的矿床类型和勘查方法。1999年修订的分类规范（简称99规范），参照了国际标准和规范，也注意了适应当时改革开放的新形势、新要求。但是，毕竟已经20年了，用20年之后中国改革开放的视角审视，现行标准总体上讲分类过于繁琐（16类）、与经济衔接不紧密、与矿山开采需求衔接不紧密（长期地质、矿山两大部门分割痕迹明显），以此形成的地质报告，在表述和概念上，难以被国际矿业市场理解和接受。

比如：对一个矿床，如果仅对资源量进行测算，再乘以矿产品市场价格，从而得出“矿产资源潜在价值”，是毫无意义的。这种既不考虑采选成本、财务成本，也不考虑技术可行性的资源价值，不仅脱离市场、脱离现实、无法兑现，还会误导各界。我国目前的资源储量分类标准和评审制度，基本上还是注重地质工作程度，看重地质工程量，不重视经济、采选冶利用研究，资源储量标准和地质报告与市场“两张皮”现象较严重。

以我国云南一处铁矿床为例，在我国现行的储量规范中，该矿因勘查工程量已足够大、工作程度足够高，就可以被称为高级资源储量，但这种探明的高级资源储量在现有技术水平下其实并没有可利用价值。相反，我国著名的紫金山金矿，1993年按我国资源储量规范的“工业边界品位”1克/吨圈定矿体，为一中小型矿床。2007年矿山研发系列技术装备，实现了低品位、大规模露天堆浸提金的技术突破，把金矿边界品位下降到0.15克/吨，实现了低品位金矿及含金废石的综合利用，把铜矿边界品位由0.3%，降低到0.15%，使巨量“废石”转化为可利用资源，黄金储量从5.4吨增加到316吨，铜矿储量由126万吨增加到242万吨，被中国黄金协会授予“中国第一大金矿”称号。

因此，资源价值虽然与地质工作程度有关，但绝不是直接唯一相关，经济技术效益才是资源和废石的分界线，而这条分界线又是一项随市场和时间而动的活指标。

 

建议借鉴CRIRCO 国际标准体系，让矿产资源资产在市场中“活”起来

 

近年来，我国勘查开采企业“走出去”力度增大，而20年前制定的99储量分类标准，因许多内外部因素的巨变亟待完善，矿业市场期盼着一套新的体系面世。

矿产储量国际报告标准委员会（简称CRIRSCO）自2002年成立以来，以澳大利亚《JORC 规范》为蓝本，提出了固体矿产国际报告模板，已成为当今世界上推进矿业全球化应用最广泛的标准规范，得到了全世界矿业界和资本市场的公认。同时统一了主要矿产国固体矿产标准规范的名称、定义、分类，以及相关报告的编制人的责任。以目前全球使用最为广泛的《JORC规范》为例，凡是含有勘查靶区、勘查结果、矿产资源量或矿石储量表述的公开报告，均必须依据JORC规范的要求编制。JORC规范是在市场中发展起来的，通过一套严格的定义、分类以及储量估算责任人制度，在适应市场需求、避免投资风险，保护矿山环境，防止储量弄虚作假等方面显示了优势。目前，CRIRSCO委员会成员包括澳大利亚、加拿大、智利、欧盟、俄罗斯、南非、美国、蒙古国、巴西、哈萨克斯坦和印度尼西亚等世界矿业大国，这些国家的证券交易所上市的矿业公司总值，在世界采矿业的上市资产中占有85%以上的比例。

比较我国现行的矿产资源/储量分类标准，JORC 规范有如下特点：

1. JORC 规范分类体系是针对和服务于公开市场以及资本市场的，通过对勘查结果、矿产资源量和矿产储量的报告编制的要求来达到行业的目标结论。通过对不同级别资源量和储量的规范表述、披露信息的内容和形式，实现投资或金融交易人对矿床真实情况的准确把控。
2. JORC 规范要求报告具有透明性、实质性、合资格性。须向读者公开提供全面、充足、清晰的信息，不得遗漏和模糊表述实质性信息；报告中必须提供能够对勘查结果、矿产资源量或矿石储量做出逻辑判断和综合性结论的信息，对提供不出此类信息的，须有合理性解释；要求报告必须由具备相应资格、富有经验、遵守强制性专业规范、具有职业道德的工作人员(称“合资格人”)负责完成。合资格人对可能会对公司证券价格或价值产生实质性影响的矿产资源量、矿石储量的吨位、品位等的变化，须有明确的、合乎逻辑的说明，不得保持缄默。
3. 严格从资源量到储量的把控。规范规定，矿产“资源量”能否转化为矿石“储量”，关键因素不是地质工作程度，而是含有包括采矿、加工、冶金、基础设施、经济、市场、法律、环境、社会和政府等10 项内容的“转换因素”。

 

通过分析可以看出，在同一层次的地质可靠程度级别上（横向），矿产资源量与矿石储量的转换，必须通过以上10 项的“转换因素”，且每一项均有一票否决权。这里特别注意的是，“推测的”矿产资源量，因其可靠程度低，是不能够转化为矿产储量的，因此它是不可以作为矿产资源资产进入计算的。另外，当部分或全部转换因素存在不确定性时，只可将高级别的“确定的”矿产资源量转换成低级别的“可信的”矿石储量。由此可见，JORC 规范报告中的“矿产储量”一定是经过技术、经济、社会因素考量过的确实可以利用的矿产，亦可称为“资源资产”的矿产储量。

比较我国现行的储量99分类标准与JORC 规范标准，其“资源量”和“储量”的含义也不尽相同。99分类标准更着重于地质工程量、工作程度，因此更侧重的是相当于JORC 规范中的“资源量”；而JORC 规范标准主要服务于资本市场，更强调的是“储量”。这里的“储量”含义是，注重于经济指标以及技术可行性，包括矿山基建探矿、开采设计、巷道布局和矿石加工的选冶特性，甚至采矿中的矿石损失率和贫化率都计算其中，目标是切实保障其是“经济可采”。因此，JORC 规范标准中的“储量”，才是具有可信度的能够达到资产化、资本化的矿产资源的数量。

矿产资源的数量和质量，是所有矿业活动的核心，因此，尽快研究将我国目前的储量99分类标准与JORC规范标准衔接和转换，不仅符合矿业改革的市场化进程，还有利于国家“一带一路”倡议实施，使我国矿业在国际上更具话语权，更是实现国家矿产资源资产化管理的最具基础性、重要性的制度完善。

综上所述，从1996 年《矿产资源法》修订以来，尽管20 多年来矿业形势和改革深度发生了诸多变化，但大的环境背景并没有变，即：我国市场经济的定位不会变，矿业投资主体是企业的方向不会变，“政府以不依法为违法，企业以不违法为合法”的原则不会变。笔者认为，只要深刻理解和更好地把握矿产资源特性，一定能够通过修法和资源资产登记，推动中国矿业发展，真正实现国家矿产资源所有者权益。

（作者单位：自然资源部咨询研究中心）