地勘单位转型发展正当时

导 读

在国家全面深化改革和推进生态文明建设的新形势下，地勘单位面临着体制改革和转型发展的双重任务。文章从体制、格局、观念等方面，对当前地勘单位生存与改革的现状进行了分析总结，并从基础地质调查、矿产勘查、新兴地质业务等方面，阐述了地勘单位的发展方向、服务领域和市场前景；针对地勘单位在分类改革与结构调整中存在的问题，对属地化地勘单位提出了转变观念、戴稳帽子、融入地方等转型发展对策，以适应新时代国家重大战略和经济社会高质量发展的需求。

本文引用信息

王寿成.地勘单位转型发展正当时[J].中国国土资源济,2019，32（6）:4-8.

 

0 引 言

我国加入WTO以来，经济发展进入了新的高速增长期。与此同时，随着我国工业化、城镇化步伐的加快，直接拉动了对矿产资源需求的大幅增长，尤其是《国务院关于加强地质工作的决定》的出台，中央、地方、企业、个人对地质找矿的热情空前高涨，地质投入屡创新高，矿业市场欣欣向荣，地勘行业生机盎然，“黄金十年”地勘人热血沸腾。

但是，近年来由于受世界经济下行和国家经济结构调整的双重影响，全国地勘行业进入了一个新的发展时期，矿业形势、行业政策、市场环境以及事业单位分类改革状况等正在发生深刻变化。党的十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念，党的“十九大”明确将“坚持人与自然和谐共生”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，地质工作进行结构性调整和转型发展势在必行。

本文基于我国经济社会发展进入新时代的大背景，通过总结分析当前地勘单位的生存现状、改革发展方向与服务领域等，对“事业”属性的地勘单位提出相应的转型发展建议：①体制转型方面。对于划入公益一类的地勘单位，要坚持“事企分开”的原则，从政府层面建立和完善公益性服务职能的长效机制，全方位服务政府运行目标；对于划入公益二类的地勘单位，要做好未来企业化的准备，精干队伍是体制改革的最终目的，更是新时代经济社会发展的必然要求。②发展转型方面。坚持需求导向，紧紧围绕新时期国家发展战略、生态文明建设和自然资源统一管理的新要求，进行地质工作的战略性结构调整，要根据自身的特点和优势找准目标定位，在原有的专业门类基础上延伸和拓展服务领域。
 

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地勘单位的现状——体制、格局、观念

我国地勘单位体制改革已进行了三十多年，但改革总体上没有达到预期目标，“黄金十年”中个别地区的改革甚至有所倒退，例如曾经“买断工龄”离开地勘单位的员工又重新回到了体制内。地勘单位的体制、格局、观念都未发生实质性的转变。

1.1 事业属性没有根本转变

2011年3月，中共中央、国务院《关于分类推进事业单位改革指导意见》制定出台。这次改革的主要思路是“政事分开、事企分开、管办分离”。按照社会功能划分为：承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。从事公益服务的又细分为两类：不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类；可部分由市场配置资源的，划入公益二类。

但是，时至今日，地勘单位改革全国没有统一模式，各地进度也不一致。2018年上半年的相关统计结果显示，全国属地化管理的地勘单位已有北京等24个省（区、市）全部完成分类；黑龙江、云南、甘肃、四川4省部分单位完成分类；内蒙古、吉林、江苏等3个省（区）暂缓分类。全国属地化管理的局级地勘单位共有75家，从其中58家局级单位所属的831家地勘单位分类情况来看：公益一类占比24%，公益二类占比58%，生产经营类占比18%。公益类依然占绝大多数。

由此可看出，地勘单位的分类改革还停留在为分类而分类的阶段，定位不清、职能不明、体制不顺、政策不配套等问题没有得到根本解决。在新形势下，或许这些问题更加复杂化了。

1.2 “局—队”二元格局进一步固化

虽经过多轮改革，但“局—队”二级法人的基本格局非常稳定。从全国范围看，“百局千队”的基本格局也没有变。

目前已完成分类改革的地勘单位，相似的做法是局机关或参公管理，或是公益一类，而下属地质队多为公益二类。局与队的利益关系进一步清晰和疏离，地质队成为“经营”的基本主体和社会责任担当的基本主体。可以说，地勘行业的“经营”主体进一步碎片化，市场竞争能力事实上是在弱化，“大事很难干成干好”。

同时，地质队还要面对“中央军”与“散兵游勇”“围追堵截”的不利局面。原来主要承担基础性研究工作的地科院系统的院所，似乎正在或者已经演变为“地质队”——其工作内容正在趋近地质队。最近武警黄金部队转隶自然资源部，成为中央地质队伍的主要力量。“中央军”以技术优势、人才优势、财政优势“在前方堵截”；地勘资质取消，只要市场一有机会，民营企业就会以体制优势、成本优势、地域优势“在后方围追”。由此，地质队只能以“游击战”的形式参与竞争。

1.3 “等靠要”的观念仍普遍存在

“等、靠、要”的观念，这是由来已久、根深蒂固的历史顽疾，在地勘单位中仍现实存在，某省的地勘体制改革所激起的“波澜”就是最新的生动例证。实际上这些现状涉及到更深层次的问题，其解决需要“顶层设计”。对此有学者在学术论文里曾以“行业指导不充分”委婉地表达了对顶层设计的不满。

就地勘单位而言，其属地化的完成，就意味着顶层设计的职责从中央转移到了地方，因此，关键节点在于省一级政府，期望中央能出台相关的统一指导政策是不现实的。

提出这些问题的目的是想说明，这是研究讨论地勘单位转型发展的约束条件，无法跨越，也不能绕开。

 

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地勘市场的前景——基础、矿产、新兴

从“大地质”的角度来看地勘市场，可简单地分类为基础地质调查、矿产勘查、新兴地质业务。其中，新兴地质只是相对于基础地质和矿产地质的一个总括性概念。工程勘查和岩芯钻探更多的是劳动密集型施工业务，不列入本文讨论范畴。

2.1 基础地质调查将向高新方向发展

在现行体制下，中央政府掌握了主要财力，基础性地质调查工作的职责当然属于中央，而地方政府在有限的财权下不可能将此项工作揽入其职责范围。在中央与地方的事权、财权逐渐清晰化过程中，中央财政转移支付的力度越来越大，但是附加的约束性条件越来越少，地方对转移支付资金使用的自主权越来越大。所以，地方地勘基金将会彻底退出运行，这可能只是时间问题。

从中国地质调查局的工作部署看，陆域基础地质调查工作在逐年减少、不断萎缩。事实上，按照传统的基础地质调查思路，可工作区域、应工作区域均已基本覆盖完毕，在立项实践中已很难找到可立项的图幅。发展方向就是围绕提高地质认识程度或者满足特定的战略需要而展开，当然高新技术的应用是必不可少的，但这必然会带来高的投入，因此也必然只是允许小范围、小规模地开展工作。因此，该项业务将会由少数单位垄断。

在“建设海洋强国”的战略下，海洋地质调查将是一个代表性的新方向。海洋地质调查特别是深海地质调查是技术、资金等高度密集的业务。中国在海洋地质调查上起步晚、发展快。业务特点决定了海洋地质调查具有很强的专属性、垄断性。基础地质调查的特点将呈现为：中央出资、少数人花大钱。财政体制的事权财权匹配原则决定了少数人必然是“中央军”的一部分。

由此可见，属地化地勘队伍将与基础地质调查工作渐行渐远。

2.2 矿产勘查产能过剩且需求减少

油气探采一体化是一个定式，“三桶油”（中石油、中石化、中海油）可向外委托的勘探服务业务非常有限，对于整个地勘市场而言完全可以忽略不计。

从2017年主要金属产品的产量（表1）看，中国在世界的占比分别为粗钢49.11%、电解铝57.74%、精炼铜34.14%、精炼铅41.61%、精炼锌45.34%。以中国人口约18%的世界占比为背景来看，可以说中国是世界初级产品的加工厂，5种金属产品所涉行业全部是重污染行业。因此，中国经济转型是必然的，也已经开始，相关产业的去产能正如火如荼进行中。对有关矿产品的需求、对勘查的需求必然萎缩。

进一步看，中国铁、铝、铜资源量少、质次是现实。铁、铝、铜资源，在中国不好找、找到了也不好用；铅、锌是中国的优势资源，保有储量可观，减量开发无大忧；钨、钼已是限制开发的对象，政府没有压力、企业没有动力，大量勘查投入没有源泉，不可持续。

锂、钴、“三稀”等战略新兴矿产的勘查会有所增长，但总的勘查经费体量不大。

也许金矿勘查有些机会。逆全球化将会加速去美元化；欧元因越来越不稳定的政治环境而被大幅削减；特定的经济结构和文化模式等因素决定了日元难当大任；人民币国际化进程还在不断推进之中。所以，在相当长的时间内，黄金的战略重要性将再次提升，金矿勘查也将可能保持较高的投入。

中国自然资源经济研究院的一项调查显示，被调查者对未来3年内我国地勘经济形势并不看好：46%的被调查者表示未来3年内勘查投入将持续下跌，53%的表示有可能，只有1%表示会止跌转增。整体来看，该预测结果在行业内已经形成共识。

从国家大战略中的整体国土空间规划方向来看，可以继续开展矿产勘查的地理区域也已经被大大压缩了。

同时，固体矿产勘查产能过剩明显。在全体固体矿产勘查投入连续下降的2013—2015年，固体矿产勘查资质却连续3年增长。有研究显示，扣除“人头费”后，地勘行业内占总人数近50%的地勘人员贡献业务收入只有约25%。

总之，地勘行业的“黄金十年”已经远去，也不会再回来了。

2.3 新兴地质业务具有巨大的发展空间

党的十八大以来，生态文明建设被纳入中国特色社会主义事业总体布局，生态文明建设的战略地位更加明确。因此要坚持和贯彻新发展理念，正确处理好经济发展同生态环境保护的关系，坚定不移地走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，加快建设资源节约型、环境友好型社会，推动形成绿色发展方式和生活方式，推进美丽中国建设，实现中华民族永续发展。习近平总书记明确指出：“一切经济活动都要以不破坏生态环境为前提，共抓大保护，不搞大开发”；“环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福”；“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”……这些新发展理念的相继贯彻落实，将极大地拓展新兴地质业务的发展空间。更直白地说，地质业务需要地勘人再定义，应该赋予新兴地质业务更开阔的疆域。城市地质、环境地质、灾害地质、农业地质等领域将是今后一定时期内的主要发展方向。

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地勘单位的转型发展——从属地化地勘单位层面

 

如果不区分事企属性，不区分央地职责，不区分区域差异，笼统地讨论地勘单位改革发展对策，结论可能就是没有对策。

本文仅对属地化地勘单位，从地勘单位的“事业”属性出发讨论。已经转制为企业集团的地勘单位，如果有机会完全可以忘记自己曾经的行业属性，而且最好能忘记，企业就是利润导向，本文不讨论。

3.1 转变观念

思路决定出路，观念决定方向。

戴错帽子或者走错路子，不是“南辕北辙”就是“事倍功半”，地勘单位都有过深刻的教训。作为“纯粹”的事业单位，“等靠要”有其天然的合理性，也无需微词。作为服务型企业，服务就是打工，打工经济也不是抱怨的理由。

在新形势下要做好任何事情，首先要转变思想观念和思维模式，要以新思维去面对不断发展变化的事物。当前地勘行业的困境虽已被业内人士深深感知，但周期性行业变化规律蕴藏的机遇地勘单位却未能充分发掘。因此，地勘单位要想在市场经济中立足发展，就决不能还沉浸在传统事业单位身份的优越感中，坐等矿业市场春天的到来，要科学认识当前的地勘经济形势，充分判断未来市场的新需求，构建新的发展思路和发展模式。

3.2 戴稳帽子

要戴稳事业的“帽子”，精干队伍是前提。中国地质调查局发展研究中心2012年测算全国公益性地质队伍为3.38~4.1万人，山东2016年测算本省为612~765人，中国自然资源经济研究院2017年测算全国为4.89~6.12万人。分类改革没有彻底解决问题，目前的分类定位存在变数。如果将公益二类理解为“帽子路子”的高级版本，那只是“一厢情愿”。公益二类企业化，可能会晚点到来，但一定会来。

主动精干为戴稳“帽子”助力。经营状况好的企业，其资产、业务、人员、基地等应当成建制地划转国资委管理，舍不得的本位主义心智会拖累改革进程。靓丽的特色小企业，规范地民营化，既解放创业的职工，也解放地勘局、地质队；艰难的企业要下决心退出，以小事业拖带大企业，体制不顺，动力不足，企业发展不起来，事业必将受到损害。

3.3 融入地方

“食其禄，分其忧”。一个单位只拿钱不干活是不可能的，即使目前有活干，也是不可持续的。

全面融入所在区域的经济社会发展整体战略中，全方位服务政府运行目标，就是地勘改革发展的最好顶层设计。通过配套政策引导，将公益性职能落到实处，不仅要在省级政府层面得到体现，还要在地市级层面得到体现，要从政府层面建立和完善地勘单位履行公益性服务职能的长效机制。根据地是生存和发展的根本。海外、省外、市外的业务都只是补充。现将局、队的实践各举一例，以起到参考借鉴作用。

例一，北京市地质矿产勘查开发局。在北京市委市政府的正确领导和相关部门的大力支持下，面对首都未来发展形势的新需求，该局开展了一系列首都经济发展中重大地质问题战略研究。确立了以城市地质工作为核心，以确保城市地质安全为目标，全面支撑首都经济发展的战略方针。提出了建设“两项工程，一个平台”的战略措施，即战略性资源安全保障工程、地质环境安全保障工程和地质资源环境承载能力监测预警平台。其中地质资源环境承载能力监测预警平台由八大监测预警预报系统组成，目前已建成3个，正在建设2个，拟建3个。调查和监测成果已广泛应用于城市规划、建设、运行和应急管理之中，地质工作的基础性、先决性、前瞻性作用日益彰显。该局的工作已经很难闻到“矿的味道”。

例二，山东省地质矿产勘查开发局第六地质大队。这是全国唯一的功勋地质队，其“三管齐下”的转型发展思路是：立足深部黄金地质找矿核心能力，以矿业权经营和矿山地质服务为平台，打造地勘服务主业；立足小口径钻探技术优势，打造全国领先的钻探施工；以全面服务生态文明建设为主线，与威海和招远的城市建设和社会需求全面对接，创建“大地质”崭新招牌。实际上，威海的《矿山地质环境保护与治理规划》和《三年行动规划》就是该大队编制的，当然就有了后续的业务延伸。该大队的战略里有找矿、有施工、有新兴地质，其本质特征是全面融入地方经济社会发展体系。

各地政府的“忧”是有差异的，那么各地勘单位的定位就是有差别的，其战略就需要有特色。同质化是没有出路的。不存在放之四海而皆准的发展模式。

新时代，地勘单位转型发展正当时。

作者信息

王寿成（1964—），男，湖南省双峰县人，有色金属矿产地质调查中心党委书记兼主任，高级经济师，工学硕士（MBA），长期从事国土资源调查研究与管理工作。