矿产资源督察，督察局专家建议应锁定三个优先开展方向

作者：戴永吉 胡德斌 作者单位：国家自然资源督察北京局

“可督什么”“该督什么”

厘清矿产资源督察“可督什么”，首先要全面梳理生态文明建设大背景下矿产资源行政管理的全链条业务。

矿产资源行政管理包括矿产资源规划管理、矿业权管理、储量管理、矿业用地管理、矿山地质环境恢复治理等。从理论上讲，这些业务皆可作为矿产资源督察的内容。但从现实来看，对矿产资源行政管理所有业务进行督察，既不现实，又无必要。有些矿产资源管理工作如矿产资源“三率”管理，由于专业性强、行政成本高，不宜作为督察内容。矿产资源督察不能取代矿产资源行政监督，矿产资源行政监督的对象是地方矿产资源行政主管部门或矿山企业，而矿产资源督察的对象是地方政府。因此，应选择地方政府负有责任和义务的业务领域作为矿产资源督察的工作内容。

梳理矿产资源现有政策法规可以发现，矿产资源管理与土地管理最大的区别是：土地管理主要面向地方政府，土地征收与转用审批、土地供应、土地利用、耕地占补平衡和土地执法的职责主要是中央和地方政府；矿产资源管理很多业务则是面向部门和管理相对人。例如，储量管理由管理相对人进行评估并备案，矿业权审批由管理相对人按照规定审批权限向管理机关提出申请。矿产资源现有政策法规中关于对地方政府有关矿产资源管理职责的规定少之又少，《矿产资源法》及勘查登记、开采登记、矿业权转让三个办法中，鲜见对地方政府责任和义务条款的规定。矿山环境恢复治理方面的法律效力最高的规定是原国土资源部第44号令，属于部门规章，规定矿山地质环境保护工作的责任单位是县级以上地方国土资源行政主管部门。

近年来特别是党的十八大以来，矿产资源勘查开发日益受到中央重视，对地方政府关于矿产资源管理的责任逐渐明确。矿业用地管理按照《土地管理法》有关规定，是地方政府的法定职责。2011年公布的《土地复垦条例》规定，县级以上地方人民政府国土资源主管部门负责本行政区域土地复垦的监督管理工作。2000年开展的矿产资源整合工作的责任是地方政府。按照自然资源督察机构职责规定，矿业权管理、矿业用地、矿山地质环境恢复治理等应作为督察重点领域。

在确定矿产资源督察重点领域的基础上，按照中央关于生态文明建设的决策部署，结合自然资源部中心工作，可以确定优先开展方向，建议围绕以下三方面：

1、自然保护区矿业权退出。按照中央要求，对自然保护区矿业权退出情况开展督察，主要内容包括省级政府对违法矿山企业的取缔、合法矿山企业退出及补偿、生态恢复等工作情况及困难问题。对违规在自然保护区新设矿业权的，要作为重大问题进行整治。

2、重点区域露天矿山综合整治。按照《国务院关于印发打赢蓝天保卫战三年行动计划的通知》，对重点地区露天矿山综合整治情况进行督察。重点核查露天矿山摸底排查情况，违反资源环境法律法规、规划，污染环境、破坏生态、乱采滥挖的露天矿山依法关闭，污染治理不规范的露天矿山依法责令停产整治情况，责任主体灭失的露天矿山修复绿化情况，违规新建露天矿山建设项目情况，矸石山治理情况。选择重点矿区，对依法用地情况开展督察。

3、废弃矿山地质环境恢复治理。围绕生态保护要求，重点监督检查地方政府落实《全国矿产资源规划（2016~2020年）》 

废弃矿山地质环境恢复治理目标与实施进度情况，重点开展50万公顷历史遗留矿山地质环境治理恢复任务完成情况督察。

“如何督”

矿产资源督察的工作主线是突出责任，聚焦地方政府特别是省级政府责任，督察地方政府落实有关矿产资源保护和管理主体责任情况。在工作流程上，建议采取自上而下的工作模式，在查清省级政府有责任的基础上，在市县层面对有关矿山企业进行实地核查，用实地核查结果印证省级政府的责任。

矿产资源督察的工作步骤主要可以包括以下方面：

对省督察。关键在于查清“三个责任”。从审核省级政府研究部署中央领导同志关于自然保护区、打赢蓝天保卫战、生态环境保护有关批示要求情况，以及中央重大决策部署情况，查清省级政府的政治责任。按照中央决策部署和有关文件规定，核查有关工作实质性的推动，查清省级政府的直接责任。从省级政府是否指导市、县级政府依据有关规定进行部署和落实，对有关违法违规行为进行调查和处置，查清省级政府的领导责任。审核方式主要采取查阅资料、问询谈话、座谈交流等形式。

对市县督察。对督察的每个省份，选择部分地级市和一定数量的矿山开展实地核查，并围绕地方政府责任落实情况，采取查阅资料、问询谈话、座谈交流等形式开展督察，印证省级政府责任履行情况，发现并督促整改突出问题。

政策调研。在对省和市县督察中开展相关政策调研，分析存在问题，发现政策执行偏差深层次原因，提出完善相关政策的建议。

问题报告与反馈。形成督察报告和政策调研报告，向总督察专题报送。经总督察批准，以督察意见书的方式向地方反馈，提出聚焦省级政府责任的问题及整改要求。重大问题上报后按规定移交执法局查处，并梳理有关政策及执行中的问题形成专报上报。

整改与问责。组织对地方政府落实督察意见书要求，落实整改及责任追究情况的核查。对问题突出地区和典型案件，适时开展约谈问责和挂牌督办。

试点先行打基础

工欲善其事必先利其器。对自然资源督察机构来说，矿产资源督察是一个全新的领域和挑战，建议试点先行、加强协调和培训，为全面铺开打好基础。

开展矿产资源督察试点工作。矿产资源督察无现成的道路可走，无成熟的经验可借鉴，亟须通过试点工作探索出一条路子来。可选择部分矿产资源丰富的省份开展矿产资源督察试点工作，探索矿产资源督察的工作重点、业务流程、方式方法。

加强协调配合形成督察合力。加强自然资源督察机构与矿产资源行政管理部门的协作，从督察内容、政策完善等方面加强配合，增强督察的准确性。加强自然资源督察机构与执法、纪委监委的协作配合，推进督察发现问题整改，提高督察效能。

加强矿产资源政策法规和有关知识培训。缺乏矿产资源行政管理人员，对有关政策法规不熟悉，是自然资源督察机构亟须补齐的短板。应对自然资源督察机构有关人员加强矿产资源政策法规和有关知识培训，以尽快适应督察新领域，开拓新局面。