试论绿色矿山建设的企业行为逻辑

  导 读  

绿色矿山建设应遵循企业行为规律。传统理论认为，企业追求利益最大化，缺乏治理环境的积极性。政府往往将环境成本纳入企业生产成本，并通过庇古税、押金、禁令等手段来迫使企业进行环境治理。波特假设认为，企业积极遵守政府规制，可以获得规制收益，从而实现“双赢”。文章根据环境治理的两大政策分类，梳理了绿色矿山建设发展的国际政策脉络，指出矿业企业可以通过恢复治理地质环境,主动建设绿色矿山,实现“波特假设”。从国际上广泛使用的企业恢复治理环境最优模型出发，讨论了绿色矿山建设在循环经济、利益调配、零和博弈三个层次的成本收益特点，提出了基于三个层次的制度建议。

 本文引用信息

朱 清，王联军，强海洋.试论绿色矿山建设的企业行为逻辑[J].中国国土资源济,2019，32（4）:20-25.

作者信息

朱清（1983—），男，湖北省松滋市人，中国自然资源经济研究院研究员，工学博士，研究方向：资源产业经济政策。

 

01

矿山企业治理环境从“被动”到“主动”的理论和实践转变

 

1.1 追求利益最大化的企业被动治理环境

一是“理性人假设”认为企业追求利益最大化。理性人假设是西方经济学的基本假设，每个市场主体都追求利益最大化。所有厂商、个人都追求利益最大化。每个人都从利己的目的出发，而最终全社会达到利他的效果。正如亚当·斯密指出的那样，“我们的晚餐并非来自屠宰商、酿酒师和面包师的恩惠,而是来自他们对自身利益的关切。”

二是追求利益最大化的企业是被动的环境行为主体。矿产资源开发必然扰动环境。二次工业革命前后，美国西部大开发的淘金潮导致其西部地区现在还遗留大量的“鬼镇”。此外，美国国家公园区域内还有3万多块矿业废弃地有待进一步修复治理。外部性理论假定，企业的私人边际成本低于社会边际成本，企业治理环境要支付更大的成本，因此，基于利益最大化的企业是被动的环境行为主体。企业破坏生态环境是其外部性的表现形式之一。

三是政府通过控制和激励两类手段推进企业治理环境。随着生态环境经济学发展，环境治理的经济制度逐渐被归纳为两大类：控制和激励。控制手段是指政府通过立法或制定行政部门的规章、制度来确定环境规制的目标、标准，并以行政命令的方式要求企业遵守，对于违反相应标准的企业进行处罚。主要包括禁令、标准、配额、责任、分区等。激励手段则往往更强调使用市场手段，如税费、补贴、押金—返还、排污权交易、创建产权等。阿瑟·庇古（Arthur Pigou，1924）针对企业破坏生态环境的办法是通过收税，即政府的环境规制来解决外部性的问题。而科斯（Coase，1960年）则指出通过市场的手段来解决企业破坏生态环境的外部性问题，并以此衍生了以排污权交易为代表的一系列基于市场的环境政策。但是，无论是基于政府环境规制，还是企业市场调节的环境政策理论体系，其对企业环境行为的分析仍然是建立在企业不关注环境状况的理论假设上的。而事实上，企业对政府环境政策的响应是多种多样的。这种响应既有积极的，也有消极的，甚至是对抗性的。理论研究和实践表明，企业在一定的政策条件下可以主动治理生态环境。

四是应用激励性手段尝试调动企业治理环境的积极性。在环境政策中，控制手段往往是基础性手段，而激励性手段往往根据各种客观情况(信息不对称、政府执行力、环境产权市场化程度等)的不同而得到广泛的应用。激励性手段因其高效性而获得许多政府的采用。对激励性手段的归纳，本身意味着企业是可以被调动积极性来主动承担治理环境主体责任的。

1.2 有效的环境规制可以推动企业积极治理环境

一是波特假设认为企业积极治理环境可以获得竞争优势。波特（Porter，1991）认为：“恰当设计的环境政策可以激发创新与生产效率收益，相对于不受规制的企业，这可能会导致绝对优势。”这种优势主要来自于“创新优势”与“先动优势”。因为创新能力强的企业，国际竞争力也强。由于信息不对称，在现实中存在着大量未利用的创新机会。但是，企业获取创新机会的能力存在很大的差别。

二是企业积极治理环境可以实现政府和企业的双赢。在波特假设中，企业遵守环境规制，增加成本满足了政府的政策要求，也会因此赢得政府的规制收益。因为环境规制本身起到了市场壁垒的作用。该观点也被称为“双赢理念”，即环境规制与企业竞争力之间的双赢。双赢模式后来研究表明还要加入居民环境偏好这一因素，即是三个方面共同作用的结果。这三方面互相联系，互相促进。矿业企业地质环境治理在许多方面也呈现这一环境行为的特点。

1.3 国际矿业绿色发展也是从被动到主动的转变

一是国际矿山环境治理从强制开始。1900年以后，矿区生态治理逐步得到美国、德国等完成二次工业革命的国家的重视。1950年，德国北莱茵州颁布《莱茵褐煤矿区整体规划法》，强制进行矿区环境治理。1977年，美国出台《露天采矿控制与复垦法》，矿山生态复垦等强制政策得到广泛的实践应用，并快速在国际矿业界形成潮流。

二是行业激励的主动治理理念逐步兴起。美国矿业管理局从 1986 年开始设立矿山环境恢复模范煤矿奖，1992 年设立杰出成就矿业公司奖。这两个奖项的设立，是为了鼓励矿业公司进行积极的矿山环境保护及成功复垦技术的交流与转让。

三是绿色矿业理念逐步树立。几乎是在中国提出绿色矿山建设的同时，加拿大和芬兰提出绿色矿业理念。2009年，加拿大提出“绿色矿业”的理念，以创新减少废物，推进废物利用，确保水净景美，生态健康；并出台了“绿色矿业倡议”，包含五个研究和创新的主题，即洁净水、矿业环境管理的最佳实践、采矿和选矿的能源效率、北部矿产开发、矿产提取创新。2011年，芬兰开始实施《绿色矿业计划（2011—2016）》研究专项，目的是通过新技术、新方法来实现5个方面的突破，即实现材料和能源的高效利用、保证矿产资源未来需求的可得性、最大程度地减轻对环境和社会的负面影响、提高工作和组织管理实践水平、确保矿山闭坑后的土地可持续利用，致力于使芬兰成为全球负责任的绿色矿业先驱。

1.4 绿色矿山建设初始体现自愿协议(Voluntary Agreements )的政策特点

自愿协议，是企业承诺“自愿”达到比法律或政策要求水平更高的政策绩效，以前主要体现在环境治理领域，此后将延伸到节能管理、劳工待遇、社会责任等领域。自愿协议本质上是一种企业积极开展公共治理行为的表现。当前自愿协议主要集中在欧洲和美国，如国际标准化组织的ISO14001环境管理体系、欧盟的“EMAS”计划、英国“BS7799”、美国的SA80OO“社会道德责任标准”、30/50、绿色照明、责任关怀和XL计划、石化系统的“HSE”体系等等。

自愿协议可以归纳为三种：第一种是企业和行业主动出台协议，行业自治，政府不强制；第二种是行业与政府谈判，达成某些公共治理协议；第三种是政府设计协议，企业遵守有利可图，企业自愿参与。我国绿色矿山建设从企业自律到部门倡导，具有自愿协议的政策特点。

 

02

我国绿色矿山政策与政府规制

 

绿色矿山的本质是矿产开发和生态环境保护的问题。绿色矿山是近10年左右兴起的，但是讨论绿色矿山的政策要从改革开放以来的矿业发展背景来展开。

2.1 改革开放初期的主要矛盾背景中，矿产开发和生态环境保护走的是“先破坏，再治理”路子

一是社会主要矛盾决定了矿业主要矛盾。改革开放初期，我国的主要矛盾是人民群众日益增长的物质文化生活需要同落后的社会生产之间的矛盾，矿产开发领域供需矛盾仍居主要地位，矿产开发的生态环境承载力尚有较大空间，所以这一矛盾未得到凸显。矿业矛盾主要有供需矛盾、秩序矛盾、安全生产矛盾、社区矛盾和生态环境矛盾。当前，社会主要矛盾已经转化，矿业的主要矛盾和矛盾的主要方面也必然发生变化。改革开放前30多年的矛盾主要是供需矛盾、秩序矛盾、安全生产矛盾的交互演化。当前矿业矛盾则主要是供需矛盾和生态环境矛盾的交互演化。

二是改革开放以来，对矿山地质环境管理欠债较多，矿产资源治理体系存在不足。据方克定先生统计，近40年来，我国累计采出近1000亿吨煤炭，生产1000亿吨水泥，近20年每年挖出1000亿吨矿石，对生态环境带了巨大的扰动。同时历史遗留未恢复治理的矿区面积达到220万公顷，压力大。我国资源环境承载力已经遇到“瓶颈”，矿产资源勘查开采向绿色发展方式转变需要加强。

三是传统以行政治理为主的治理体系亟需完善。矿产资源法中关于矿山环境治理有原则要求，相关法规和规范性文件建立了6项管理制度。其中，矿产资源勘查采矿许可证审查制度、矿产资源开发地质环境保护治理与利用方案制度、矿山生态环境保护与治理规划制度、矿产资源开发地质环境影响评价制度、地质灾害危险性评估制度这五项制度都是准入制度，矿山地质环境恢复治理保证金制度是押金—返还制度。矿山地质环境恢复治理保证金调整为基金后，则不再具有押金性质。准入制度一般被认为是控制性制度，押金—返还制度一般被认为是激励性制度。整体看，强制性制度较多，激励性制度相对较少。

2.2 绿色矿山建设是生态文明理念的行业注解

绿色矿山建设是生态文明建设的重要组成部分。2007年，党的十七大报告提出了生态文明建设理念。2008年底，《全国矿产资源规划（2008—2015年）》将绿色矿山建设格局作为规划的重要目标。2010年，原国土资源部正式印发《发展绿色矿业指导意见》。2012年，党的十八大进一步将生态文明上升到新的高度。2015年，《中共中央国务院关于加快推动生态文明建设的意见》正式将绿色矿山写入中央文件，标志着这项工作从企业自律到部门倡导，最后上升为国家战略，中央做出重要部署。2017年，党十九大报告指出：建设生态文明是中华民族的千年大计。同年，六部委联合印发《关于加快建设绿色矿山的实施意见》，进一步推进绿色勘查开发。

绿色矿山建设应实现政府规制和企业积极环境行为的二元互动。有无相生，长短相形，难易相成。要促动企业的积极环境行为，必须给予一定的压力，为企业积极的环境行为创造动力环境。一方面要坚持严格的地质环境规制，保证政府规制的压力，通过命令控制式工具，使企业感受到压力；另一方面，实现企业积极环境行为的激励相容，扩大企业积极环境行为的政策收益，使企业积极环境行为的收益变成市场收益+政府收益。

2.3 企业主动建设绿色矿山可以获得多项收益

一是企业积极建设绿色矿山降低政府规制风险。严格的环境规制，使企业认为自愿遵循环境政策可降低法律成本，提高企业的运营效率。国际社会已制定签署了180多项与环境有关的国际公约和协议。当前国务院环境保护督查、绿盾行动等各项环境治理行动给矿山企业带来极大的压力。矿山企业积极主动建设绿色矿山相较于消极应对政府规制，更有利于避免处罚，降低企业的成本。一个典型的例子，就是自2006年部分地区逐步推进煤炭矿山兼并重组以来，许多地方政府为了提高环境治理水平、降低安全生产事故发生率，持续快速提高地方的最低矿山生产规模，从9万吨到15万吨，再到30万吨，再到45万吨，再到60万吨。不少紧紧围绕政府要求的企业，刚刚通过技改达到标准，政府要求又提高了，几年一直生产不了。这引起了企业的资金链风险。但是如果企业一开始就以高标准开发，反而可提前享受到市场红利。

二是企业积极建设绿色矿山更容易获得政府补贴。当前绿色矿山有直接补贴，如可以获得优先协议出让矿业权，以及用地、财政、金融等各类补贴措施。此外，还有机会获得间接补贴。我国曾经有系列补贴，如老旧矿山深部勘查补贴、矿产资源节约与综合利用示范矿山、节约集约模范县市评选等。绿色矿山建设往往和这些补贴政策相关联。

三是企业积极建设绿色矿山可以获得经济收益。绿色矿山建设可以获得资源能源成本的节约、废水废石再利用的收入、煤矸石回收利用、尾矿的回收利用等方面的收入。

四是企业建设绿色矿山可以获得一定的社会收益。具体如良好的环境口碑、和谐的社区周边氛围等等。我国发布绿色矿山的公告，从政策上为矿山企业做了广告，有利于促进企业积极处理和社区的关系。2011年，内蒙古的“5.11”和“5.15”事件，都是因为矿区环境问题引起了社区矛盾，从而引发了原国土资源部的和谐矿区建设试点工作。和谐矿区建设本身是通过实现人与自然的和谐，进一步实现人与人的和谐。2014年，和谐矿区建设工作纳入到绿色矿山建设，成为绿色矿山建设的一部分。

 

03

绿色矿山建设的三个成本收益层次

 

矿山企业的地质环境治理有三个目标层次，具备三个成本收益特点。借鉴张嫚（2006）引入的最优污染控制模型，应用调整为“绿色矿山建设的最优地质环境治理模型”，见图1。图1中横轴代表恢复治理量，纵轴描述了恢复治理的边际收益与引致的边际成本；MC线代表恢复治理的边际成本，边际成本线向右上方倾斜反映了恢复治理的边际成本是递增的；MPB线代表恢复治理的私人边际收益，MSB线代表恢复治理的社会边际收益，MPB和MSB线向右下方倾斜反映了地质环境恢复治理的边际收益的递减特征。MSB线高于MPB线，表明地质环境恢复治理在实现负外部性内部化的过程中，社会所获得的收益要高于矿山企业的私人收益。

矿山企业地质环境治理的边际收益小于社会在地质环境恢复治理中的边际收益，所以，企业的地质环境恢复治理最优水平小于社会的地质环境恢复治理最优水平。因此，企业的绿色矿山建设至少有三个目标层次：第一，实现企业最优治理水平，OC段的恢复治理行为；第二，实现社会最优治理水平，CD段的恢复治理行为；第三，实现地质环境完全治理，为DB段的恢复治理行为，即零排放。三个层次对应着恢复治理目标的边际成本是递增的，故企业在实现这三个恢复治理目标时，其动力逐步降低。

第一层次，企业可以通过治理矿区地质环境获利，是循环经济层次。此时，企业治理环境挣钱，社会获利。在这个层次中，矿山企业恢复治理地质环境可以获得直接经济收益，比如循环经济，废物利用，即图1中OC段的恢复治理可以获得OPF区域的全部收益。这一层次，符合循环经济的特点，我们称之为循环经济层次。

第二层次，企业治理矿山环境在政府帮助下可以获利，是利益调配层次。此时，企业治理环境亏本，社会获利，社会获利大于企业成本。企业治理环境要付出超越其收益的成本，也就是图1中PEM区域。但这个成本被社会所吸收，如企业维持了大规模的就业，保障了地方相当规模的经济发展，就整个社会来讲，此时的地质环境恢复治理仍然有利可图。图1中SECD区域作为整个社会环境治理的收益，由企业亏本垫付PEM治理成本，获得了SPE区域的净收益。因此，有必要通过利益调整机制，使其他主体一起承担环境成本。这一层次，我们称之为利益调配层次。通过应用政策工具，使企业的环境治理成本能够为政府和社会所承担。如当前绿色矿山建设中的优先协议出让矿业权，以及用地、财政、金融等各类补贴措施。

 

第三层次，企业完全无法在矿山环境治理中获利，是零和博弈层次。此时，企业治理环境的企业收益和社会收益均为负值。这是在现行技术条件下，超越社会最优恢复治理水平的地质环境恢复治理。此时，企业一旦生产就必然以破坏环境为代价，而且环境成本高于企业利润，也就是图1中DB段的恢复治理将导致AEB区域的社会福利损失。这一层次，我们称之为零和博弈层次。例如，当铁矿石价格水平较低时，大量的品位在8%左右的低品位矿山实际上失去经济可供性，因为企业的利润远远无法支付环境成本。针对零和博弈层次的矿产开发，则应该关停并转，坚持保护优先。如达不到最低生产规模的矿山，资源品位过低、环境恢复治理成本高昂的矿山等等。当前，被关停或者兼并重组的小型煤矿，基本暗合这样的理论路径。

04

需要进一步把握的几个问题

 

4.1 绿色矿山建设要把握供需矛盾和生态矛盾的平衡

绿色矿山建设会提高行业成本。我国要实现14亿人口的现代化，要超过现在已经实现现代化的发达国家人口数量的总和，在全世界没有先例可循，必然消耗海量资源。同时，由于中国对大宗矿产的巨大需求，许多低于国际一般品位的矿产在中国都有经济开发价值。低品位矿开发往往要支付更大的环境成本。以铁矿为例，2006—2017年，我国铁矿矿山采出品位总体呈下降趋势。同时露天铁矿的剥采比随着铁矿石价格波动而波动，铁矿石价格提升则剥采比随后提升，铁矿石价格下降则剥采比随后下降。因为较高的矿石价格使得更低品位的矿产开采有利可图，但也产出更多的废石和尾矿。绿色矿山建设将对部分低品位、难选冶的矿产的经济可供性产生影响。

4.2 把握绿色矿业从行业治理到行业准入的转变

一是新建矿山企业达到绿色矿山标准，实际上变身矿山准入。现许多省份对于新设采矿权原则上要达到绿色矿山标准。由于绿色矿山的建设标准要高于法律规定的矿山地质环境恢复治理标准，这实际上提高了准入门槛，建议由各地自主把握。

二是对于已经建成的矿山，仍然要发挥行业自律的作用，通过激励性政策措施，使矿山企业逐步向绿色矿山标准靠拢。因为随着生态环境保护规制加强，政府规制的政策压力在不断加大，超越法律要求，提高已经建成的矿山地质环境治理标准，容易引发矿业矛盾。

三是应配套矿业企业履行社会责任的相关措施。企业建设绿色矿山往往与履行社会责任交织在一起。企业履行社会责任需要法律法规支持。当前一半以上的上市矿业企业已经发布了企业社会责任报告。呼吁完善税费政策措施，使社会责任支出列入企业成本，降低政策风险。

4.3 三个层次推进绿色矿山政策的精细化

一是推进循环经济层次矿山数量的扩大。循环经济层次的矿山并不需要政府补贴，他们自己可以从矿山地质环境恢复治理中获利，应该为这类企业创造获利的政策条件。如加强矿山范围内自然资源整体利用，完善自然资源管理和收益政策等。鼓励矿山企业对矿山范围内所有资源的开发，实现开发与保护的统一。在矿业产业链内，对伴生矿综合利用，露天煤炭和金属矿山的碎石利用等方面做好政策衔接。对于矿区自然资源产业链，要对整个矿区的生态系统进行顶层设计，使绿色矿山建设融入自然，再造自然。

二是加强对利益调整层次矿山的救助和补贴。精准识别利益调整层次的矿山，搞好“清”“亲”的政商关系，雪中送炭。完善绿色矿山政策，细化完善各类补贴和政策优惠。鼓励矿山企业提高技术水平，持续推进节约集约示范矿山建设，加大对绿色矿山的宣传鼓励，将目前绿色矿山补贴政策落到实处，破除落实政策的障碍。

三是缩减零和博弈层次的矿山数量。缩减小、散和落后技术的矿山。加强矿山整合兼并，鼓励做大做强，淘汰落后技术。更新鼓励矿山整合兼并的制度文件，政府应更多地依靠总量控制和规模控制，更多地依靠市场主体自主整合，更新完善矿山整合的矿业权管理政策。