地方政府如何推进自然资源资产产权制度改革

　本文由微信公众号“中国自然资源报”独家编辑。　

随着地方各级自然资源管理机构的组建和运转，如何根据国家顶层设计和要求、立足当地资源禀赋和实际，科学规划地方自然资源管理改革框架，创新性地开展自然资源管理，成为地方改革实践的重大课题。面对当前纷繁复杂的自然资源管理改革任务，地方的改革实践如何抓住重点、纲举目张？中共中央办公厅、国务院办公厅日前印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》（以下简称《意见》），作为自然资源资产产权制度改革纲领性文件，为地方统筹规划自然资源管理改革蓝图和实践指明了方向。笔者认为，统筹推进自然资源产权改革并加强监管和服务体系建设是地方自然资源改革实践的立足点、牛鼻子。

 

自然资源资产产权制度改革为什么是“牛鼻子”

 

　　从国家顶层设计的视角分析，自然资源资产产权制度改革是我国自然资源管理改革、生态文明建设的基础和核心。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。而自然资源作为市场经济和社会发展的重要资源，要真正使市场发挥资源配置的决定作用，必须要以科学的自然资源资产产权制度为基础。因此，《决定》强调建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境，强调要健全自然资源资产产权和用途管制等制度。与之一脉相承，作为生态文明建设总蓝图的《生态文明建设总体方案》中八大制度体系的基础性制度也是自然资源资产产权制度。《意见》强调指出，自然资源资产产权制度是加强生态保护、促进生态文明建设的重要基础性制度。总之，从国家顶层设计来看，自然资源资产产权制度建设无疑是地方自然资源改革实践的首要任务。

 

　　从地方改革目标来分析，紧紧扭住自然资源资产产权制度改革这个“牛鼻子”，是地方保护生态、发展经济双赢的最佳方法。从历史角度看，长期以来自然资源没有被赋予“产权”，国有自然资源所有者缺位、虚位长期存在，大量自然资源被无偿使用、低效使用，“公地悲剧”屡见不鲜。从现实角度看，当前自然资源保护和生态修复的任务非常繁重，地方财政投入压力日益凸显。而解决上述矛盾的有效途径，就是在地方改革中紧紧抓住这个“牛鼻子”，真正贯彻落实“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的精神，通过改革创新真正赋予自然资源以“产权”，在划定保护红线的前提下发挥市场配置资源的决定性作用，让资源配置到“最合适”的市场主体手中，让最有能力的市场主体管护好自然资源，为社会提供更多更优质的生态产品，最终实现保护生态、发展经济的双赢。

 

地方实践中自然资源资产产权制度改革路径分析

 

　　各地对自然资源进行科学调查并进行确权登记，是自然资源资产产权制度改革的基础性工作。对此，一方面，要以土地利用分类标准为基础，科学划分自然资源类型，可以结合当前正在各地进行的三调工作来推进。另一方面，进行自然资源确权登记，做到边界清晰、权属明确。在此过程中，要加强部门协调和平台建设，不断推进不动产与自然资源两个平台的融合和衔接。

 

　　与此同时，结合地方实际完善自然资源权利配置，创新自然资源利用形式。长期以来，我国自然资源开发利用较为粗放，利用方式单一，权利配置缺乏创新，部分权利之间存在交叉，部分权利还存在“缺位”。地方政府可以结合区域自身特点和自然资源禀赋条件开展有益探索，扩大自然资源的使用权能，通过设立自然资源物权、债权（租赁权）和知识产权，并创新利用协议管护、役权设定、特许经营、置换、冠名、入股等自然资源利用方式，在保护的前提下创新性地对自然资源进行科学利用。

 

　　在此基础上，推动自然资源有序流转与高效利用。一方面，通过制定自然资源流转规则，提供公平合理的竞争环境，以发挥市场在自然资源利用过程中的决定性作用，并对自然资源开发加强监管。自然资源不同于其他财产，地方政府在流转过程中要注意科学处理开发与保护的关系，对自然资源的潜在使用权人进行严格筛选，对自然资源的利用现状进行定期评估。另一方面，与集体土地存在的问题类似，我国集体所有自然资源同样存在权能不全、流转不畅等问题。当前，集体土地领域正在探索建立城乡统一的建设用地市场，这一改革思路也应该在集体所有的自然资源利用和流转中去探索，推动和创新集体所有自然资源的科学高效利用。

 

　　此外，依法调处自然资源权属争议，建立行之有效的自然资源权利救济机制，是推动建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度的重要保障。目前有关自然资源权属争议和权利救济的规章制度不够完善，国家和地方均应加强针对自然资源权利救济的立法和规范性文件，规范争议调处规则，扩充专业人员队伍，畅通上下级协调机制，及时有效地化解纠纷，保护自然资源权利人的合法权益，避免因救济不到位导致的资源破坏和资产流失。

 

在产权制度改革中地方政府要当好服务者角色

 

　　自然资源资产产权制度改革的精髓是发挥市场在资源配置中的决定性作用，而与之相对应，地方政府也应由“管理者”向“服务者”转变。

 

　　就服务而言，地方政府要搭建好自然资源资产产权流转服务平台，提供配套服务。具体而言，包括自然资源资产评估、流转交易信息查询、经营者信用评级、开发利用指南等，还需要政府实时出台有针对性的政策，提供行政指导，帮助经营者更好地开发利用自然资源。

 

　　与此同时，地方政府还要推动自然资源产业链的发育和发展，推动更多惠及民生的生态产品的创造和壮大。随着生态文明建设的持续推进和自然资源改革的创新发展，将形成自然资源调查、确权登记、监测保护、产权流转、抵押融资、生态修复等一条自然资源产业链，市场主体还会根据社会需求创造大量的生态产品。对此，政府也要做好相关服务，搭建平台，寻求资源、资产、资本、资讯、资信的有效互动，推动自然资源产业的形成与发展。

 

　　（作者单位：北京城市学院众城智库自然资源产权制度研究中心）