我国矿业立法到底怎么啦？

 曹旭升，内蒙通辽人，北京市京师律师事务所律师、高级合伙人、矿产资源法律事务部主任，北京市律师协会环境与资源专业委员会副秘书长，中国法学会会员，深圳国际仲裁院仲裁员，北海国际仲裁院仲裁员，中国地质矿产经济学会矿产资源法学分会常务理事，《矿业权出让收益制度研究》课题组成员。 

案例征集公告：

如果您的企业在是否缴纳矿业权出让收益或如何缴纳矿业权出让收益上遇到困难，欢迎您将详细信息数据和相关资料提供给《矿业权出让收益制度研究》课题组，您提供的案例课题组将会认真研究，并会及时与您互动。课题组案例收集联系人：曹旭升律师，电话13911774811，微信caolaw ，邮箱caolaw@126.com

2017年6月29日财政部、原国土资源部联合印发《矿业权出让收益征收管理暂行办法》（财综【2017】35号文之后，在矿业界引起了轩然大波，地勘单位、矿业权人、行政管理机关、中介机构、研究人员、潜在矿业投资者，都对我国的矿业立法一头雾水，搞不清我国矿业的发展方向，很多人不仅要问：我国矿业立法到底怎么啦？笔者作为《矿业权出让收益制度研究》的课题组成员，在不断听取各方意见和逐步了解大量事实之后，写下此文，供各界批评指正。

一、我国矿业立法现状。

（一）《矿产资源法》长期滞后。

我国《矿产资源法》于1986年3月19日经全国人民代表大会常务委员会通过，于1986年10月1日起开始施行，于1996年8月29日修改，修改至今已经长达23年之久。期间我国的经济政治形势、探采选治技术、市场环境、国际经济政治格局、国内外矿产品供需关系等各种因素都已经发生了翻天覆地的变化，矿业新问题频发，《矿产资源法》作为计划经济的产物，部分条款已经不能适应市场经济，甚至部分条款已经阻碍我国矿业的有序健康发展。

（二）国务院240号、241号、242号令的修改紧锣密鼓。

1998年2月12日，国务院发布并实施了《矿产资源勘查区块登记管理办法》（240号令）、《矿产资源开采登记管理办法》（241号令）、《探矿权采矿权转让管理办法》（242号令），这三个国务院令作为《矿产资源法》的配套法规，对矿业权的取得和转让做出了详细的规定。2014年7月29日国务院虽然对这三个国务院令进行了修订，但中国矿业经历全球矿业低谷之后，国内国外矿业形势发生了巨大变化，三个国务院令部分条款已经无法适应当前的矿业发展。自然资源部组建之后，正在紧锣密鼓的对这三个国务院令进行修改。笔者多次应邀参加三个国务院令的修改座谈会或研讨会，每次专家们提出的建议众多，其中部分建议分歧较大，一些基础问题还需要深入研究，一些分歧较大的问题需要取得共识，而这些问题在上位法即《矿产资源法》不做大幅修改的情况下，很难突破。

（三）司法解释和典型案例成为了调整矿业法律关系的阶段性准绳。

在《矿产资源法》严重滞后且未予及时修改的情况下，各种新问题新纠纷不断显现。针对矿业做假问题，2015年10月27日，《最高人民检察院关于地质工程勘测和其他履行勘测职责的单位及其工作人员能否成为刑法第二百二十九规定的有关犯罪主体的批复》发布，对矿业勘测造假起到了一定的扼制作用。针对各地各级法院对矿业权纠纷案件裁判不一问题，2016年7月12日，最高人民法院发布十个矿业权民事纠纷案件典型案例，统一了矿业权民事纠纷的裁判尺度。针对非法采矿和破坏性采矿问题，2016年11月28日，《最高人民法院最高人民检察院关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》发布并于2016年12月1日起施行，有效打击了严重盗采和破坏矿产资源的行为。针对矿业合同效力和矿业权纠纷无统一裁量标准问题，2017年2月29日，《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》通过，于2017年7月27日公布并实施，解决了矿业权纠纷案件若干难点问题。

这些司法解释和典型案件虽然对化解矿业纠纷起到了积极作用，但部分内容已经突破了《矿产资源法》的规定，只能作为阶段性裁判准绳。这种司法实践与立法滞后的冲突，客观上已经削弱了《矿产资源法》的法律权威。

（四）下位法不断突破上位法。

2016年12月30日，中央全面深化改革领导小组通过《矿产资源权益金制度改革方案》，2017年4月13日，《国务院关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》（国发【2017】29号）（下称29号文）发布，2017年6月29日，财政部国土资源部关于印发《矿业权出让收益征收管理暂行办法》的通知（财综【2017】35号）（下称35号文）发布。29号文的规定多处突破《矿产资源法》的规定，而35号文又多处突破29号文的规定，这种下位法层层突破上位法的立法行为显然违反了《立法法》的规定。

（五）矿业立法顺序本末倒置。

在《矿产资源法》严重滞后的情况下，正常的立法程序应当是首先修改《矿产资源法》，然后修改三个配套法规即240-242号国务院令，再修改或制定部门规章。可现在的立法实践却是第一步财政部和原国土资源部先出台了35号文，第二步240-242号国务院令至今仍在修改，第三步《矿产资源法》的修改被排在了最后。而矿业权出让收益征收的前提是矿业权出让，应当先出台《矿业权出让管理办法》，后出台规范矿业权出让收益征收的35号文，如今35号文已经公布，可《矿业权出让管理办法》至今仍在征求意见阶段。显然，这一系列矿业立法行为，是典型的本末倒置。

二、我国矿业立法的不接地气和应当警惕的人为倾向。

（一）人为一刀切。

矿产资源的探、采、选、冶各个阶段处处依赖科学，各个阶段处处离不开资金，每一个矿每一个阶段都有各种各样的特殊性，矿业立法应当尊重科学规律和经济规律并应当结合实际情况，不应当人为的一刀切。

而35号文却处处都在一刀切：1、新矿老矿大矿小矿一刀切；2、探矿采矿一刀切；3、常规矿种和战略矿种一刀切；4、国家出资探矿和企业出资探矿一刀切；5、探明储量与预测储量一刀切；6、富矿贫矿一刀切；7、主体矿种与共伴生矿种一刀切；8、深部探采与浅部探采一刀切；9、老少边穷高寒高热高海拨水下海底探采与一般地区探采一刀切；10、高风险矿种探采与低风险矿种探采一刀切；11、易采易选矿种与难采难选矿种一刀切；12、生产周期长的矿与生产周期短的矿一刀切；13、矿产品市场价格波动大的矿种与矿产品市场价格波动小的矿种一刀切；14、综合利用率高的矿种与综合利用率低的矿种一刀切；15、资源正变负变一刀切；等等。

这些无视科学规律和经济规律及实际情况的一刀切立法，人为的制造了新的不公平和不合理，若不纠正，不但不接地气，而且国家和企业会双双受损。

（二）“低级红”和“高级黑”。

国家与企业唇齿相依，相互支撑。企业有利可赚会逐渐强大，国家税费收入会持续增加，经济会持续增长；如果企业无利可赚，会逐渐没落，国家税费收入会持续减少，经济会持续下滑。所以，国家应当让利于企，应当让矿业企业有生存空间，不能与矿业企业争利，更不能淘空矿业企业。

35号文处处体现的是矿产资源国家所有权的利益最大化，而矿业企业的利益却很少体现，这种只追求国家利益而忽视矿业企业利益的立法行为，变相让国家背负与企业争利的恶名。

根据国务院240号和241号令，只有国家出资探明矿产地的，才缴纳矿业权价款，企业出资查明矿产地的，不用缴纳矿业权价款，而35号文将矿业权价款改成矿业权出让收益之后，不论国家出资探明矿产地的还是企业出资探明矿产地的，在35号文实施之后一律交纳矿业权出让收益，这种朝令夕改的立法行为，变相让国家背负不讲道理不讲信誉的恶名。

正是由于35号文字里行间过分追求国家利益至上，所以规定矿业权出让收益在矿业企业还没有收益的情况下一次性计算先行拿走，并且生产周期长的大型矿山第一次至少要缴纳全部矿业权出让收益的20%，这就导致探转采的矿业企业和新增储量的矿业企业探采成本大幅增加，无利可赚，没法探转采、没法增加储量。结果就是大量探明储量准备探转采的矿业企业和新增储量的矿业企业停止转采、停止增加储量、无力或不愿缴纳矿业权出让收益，我国矿业新增产能由此出现断崖式下跌。

按35号文的规定，理论上国家每年应当收取的矿业权出让收益总额应当大于35号文出台前每年收取的原矿业权价款总额，可现在国家每年实际收取的矿业权出让收益总额反倒远远低于35号文出台之前每年收取的原矿业权价款总额。同时由于大量准备探转采的矿业企业和新增储量的矿业企业交不起矿业权出让收益或不愿缴纳矿业权出让收益，致使矿业企业取得不了《采矿许可证》和取得不了增加储量后的《采矿许可证》，导致国家新增矿业产能下降，国家因此无法收取拟新增产能的税费，这样反倒让国家的应收矿业权出让收益和税费双双下降。这种看似为了国家早收多收税费、看似为国家利益着想的立法行为，实际上却导致国家难收税费，且让国家背负搞垮中国矿业的恶名，这是典型的“低级红”和“高级黑”。

（三）立法衔接的割裂。

35号文出台之前，240号和241号国务院令均规定非国家出资探明矿产地的，矿业权人无需缴纳矿业权价款，而矿业权出让收益源于矿业权价款，从立法衔接角度说，非国家出资探明矿产地的，仍然无需缴纳矿业权出让收益，但35号文规定，自2017年7月1日35号文实施后必须缴纳矿业权出让收益。

35号文出台之前，《国务院关于加强地质工作的决定》（国发【2006】4号）、《国土资源部关于促进深部找矿工作指导意见》（国土资发【2007】299号）、财政部《关于全面推进资源税改革的通知》（财税【2016】53号）、财政部《关于资源税改革具体政策问题的通知》（财税【2016】54号）等文件均鼓励矿业权人进行深部探矿，对共伴生、低品位、难采选、深部矿山、老少边穷地区、资源枯竭矿山等，均给予相应的政策扶持和税收减免。

但35文并未衔接而是人为割裂与其他法律、法规、政策、文件之间的关系，这种立法衔接上的人为割裂，给矿业人带来了国家朝令夕改的负面印象。

（四）“立法腐败”。

法律的制定需要有一个漫长的演化过程。立法虽然追求前瞻性，但毕竟难以覆盖全部未来，因此，随着时间的推移，法律的制定和修改是必然的。而法律的制定者和修改者需要有广泛的社会经验、良好的法律素养、深厚的文化底蕴，要不断听取各界意见、均衡各方利益、衔接历史和现实、甚至借鉴国外先进经验，才能制定出接地气的法律。《国务院办公厅关于在制定行政法法规规章行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见的通知》（国办发【2019】9号）于2019年3月15日下发，说明国务院也在要求立法者多听取各方合理建议。

然而，现在一部分法律文件的起草者高学历、少阅历、多自负，有时听不得反对声音和不同意见，不了解一线和底层的实际情况，刻意追求创新，很少兼顾上位法与下位法、部门法与特别法、旧法与新法之间的衔接关系，导致起草出来的法律文件看似高大上，但实际上不接地气。这种少调查研究、刻意追求创新、不愿听取合理建议的立法行为，是一种负面影响更长远的腐败，即“立法腐败”。

（五）法律术语的滥用。

法律术语应当是严谨的，应当是有法律依据的，应当是有历史沿革的。法律术语是不能随意创设的，即使创设，也应当根据实际情况力求科学、严谨、准确，避免发生歧义。然而，现在的个别立法起草者喜欢创设新的法律术语，而这些新创设的法律术语有时字面上往往可以做出多重解释，这就给法律的适用带来了不确定性，不但达不到化解纠纷的目的，反而生发出新的纠纷，这种法律术语的滥用，极大的削弱了法律的权威性。

（六）法律原则的突破。

法律原则是法律活动的指导原理和准则，是法律的基础性真理、原理，是为其他法律要素提供基础或本源的综合性原理或出发点，法的基本原则在法的体系结构中居于核心地位，起到最根本的指导作用。

“法不溯及既往”是一项基本的法律原则。也就是不能用今天的规定去约束昨天的行为。美国1787年宪法规定:追溯既往的法律不得通过。法国民法典规定：法律仅仅适用于将来，没有溯及力。在我国，法无明文规定不溯及既往。

《立法法》第九十三条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”。

35号文针对在2017年7月1日以前未交矿业权价款或未进行矿业权有偿外置的，规定要缴纳矿业权出让收益，这是典型的溯及既往。可缴纳矿业权出让收益并非为了更好的保护公民、法人和其他组织的权利和利益，显然，35号文突破了“法不溯及既往”这一基本法律原则，有违《立法法》的规定。

三、我国矿业立法不接地气的主要原因。

（一）没有研究清楚基本名词术语。

矿产资源国家所有权是我国《宪法》第九条、《矿产资源法》第三条、《民法通则》第八十一条、《物权法》第四十六条规定的一项基本民事权利，是国家代表全体人民的利益和意志对全民所有制下的矿产资源进行占有、使用、收益、处分的权利。《物权法》第四十五条规定：“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有”。“国有财产由国务院代表国家行使所有权；法律另有规定的，依照其规定。”

《矿产资源法实施细则》第二条规定：“矿产资源是指由地质作用形成的，具有利用价值的，呈固态、液态、气态的自然资源”。正是由于矿产资源是由地质作用形成的，所以，矿产资源具有四个显著特征，即：耗竭性、隐蔽性、分布不均衡性和可变化性。这就决定了矿产资源虽然具有利用价值，但并不一定能找到，找到了并不一定具有经济价值；受新矿种的发现和技术的发展及新应用的改变等影响，现在有经济价值的矿产资源将来可能没有经济价值，现在没有经济价值的矿产资源将来可能有经济价值。广义上说，地表以下都是矿产资源，但并不是地表以下的所有矿产资源都有经济价值。当一种矿产品的利用价值被另一种成本更低的矿产品所替代，当探采成本高于矿产品的市场价值时，这样的矿产资源就没有经济价值。所以，利用价值不等于经济价值，矿产资源若没有经济价值，则不会得到市场的青睐，若想得到市场青睐，必须发掘矿产资源的经济价值，而发掘矿产资源的经济价值就需要探明矿产资源的经济储量。因此，在探明矿产资源的经济储量之前，矿产资源虽有利用价值但是否具有经济价值，尚处于不确定状态，显然，国家将经济价值处于不确定状态的矿产资源交由探矿权人探明经济储量的过程，是矿产资源由利用价值向经济价值转化和零价值或低价值向高价值放大的质变过程和量变过程，探矿权人是在替国家查明家底并让国家实现矿产资源从利用价值到经济价值的突破，而在探矿权阶段，查明家底之后矿产资源仍属国家所有，探矿权人不得开采，从这一角度说，国家应当对探矿权人的全部探矿投入予以补偿并应当予以奖励，而不应让探矿权人缴纳探矿权出让收益。

资源是指一国或一定地区内拥有的物力、财力、人力等各种物质要素的总称。资本是人类创造物质和精神财富的各种社会经济资源的总称。资产是指由企业过去的交易或事项形成的，由企业拥有或控制的、预期会给企业带来经济利益的资源，不能带来经济利益的资源只是企业的权利，不能作为企业的资产。所以，资源、资本、资产是三个不同的概念，同理，矿产资源、矿产资本、矿产资产也是三个不同的概念，不能混淆。矿产资源虽然归国家所有，但在没有探明经济储量之前，既不是矿产资本也不是矿产资产，矿产资源的价值无法确定，因此，不能直接出让。若直接出让，将来探明的经济储量多了国家会受损，将来探明的经济储量少了企业会受损，这对国家和企业都是不公平的。

探矿是根据矿床生成的原理，采用一定的方法寻找矿藏；探矿权是勘查矿产资源的权利，这种权利是对矿产资源可探、可钻、可研究、可取样实验，但不能开采，国家对矿产资源所有权的四项权能没有发生改变。对矿业企业来说，探矿权的权利属性更弱一些，义务属性更强一些；对国家来说，享受的全是权利，几乎没有义务。在这种权利与义务不对等的情况下，国家还要向探矿权人收取探矿权出让收益，显然有失公平，缺乏法理支持。

而采矿是利用技术和科学自地壳内和地表将矿物开采出来；采矿权是指采矿企业或个人在开采矿产资源的活动中，依据法律规定对矿产资源所享有的开采、利用、收益和管理的权利。国家为采矿权人颁发《采矿许可证》之前，矿产资源仍在国家手里，这时的矿产资源还是一个整体，有的部位有经济价值有的部位没有经济价值，采矿权人需要投入大量的人才、财力、精力再加上使用各种科学方法将有经济价值的矿产资源开采出来，定名为矿物；将没有经济价值的矿产资源剔除或采出，定名为废石。有些矿物如煤炭取出来可以直接使用或变现，有些矿物如沙石骨料需要简单加工才能使用或变现，有些矿物需要通过选、治等多种科学方法提炼出来才能使用或变现。这就决定了采矿权人取得《采矿许可证》仅仅是进入了允许采矿的准入门槛，能否采出矿物，采出的矿物能否有经济价值，有经济价值的矿物能否给采矿权人带来收益，均处于不确定状态。35号文规定，采矿权出让之时，采矿权人就应当向国家缴纳采矿权价款，可采矿权人受让之时还没有取得《采矿许可证》，国家所有的矿产资源还处于矿物与废石混合状态，将来采矿权人能否通过采矿获得收益尚处于不确定状态，国家这时收费为时过早，既不科学又不合理。

35号文规定的矿业权出让收益的征收标准和征收时点之所以不接地气，主要原因就是没有研究清楚基本名词术语，如果研究清楚了，就会与成熟矿业国家的矿业法律政策接轨，就不会在探矿权阶段收取探矿权出让收益，也不会让缴纳采矿权出让收益与取得《采矿许可证》挂钩，而应在生产环节由国家向采矿权人征收矿业权出让收益，并且收取之后要给矿业企业留下盈利空间，不能让矿业企业无利可赚。

（二）未厘清民事法律关系和行政法律关系。

矿产资源国家所有权由国务院代表国家行使，国务院在行使矿产资源国家所有权时，身份是民事主体，行使的是民事权利，这时国务院与矿业权人之间是民事法律关系，双方的地位应当是平等的，国务院可以根据民事法律规定授权下级自然资源管理机关行使民事权利。而国务院同时又是国家行政机关，对矿产资源享有行政管理权，国务院对矿产资源行使行政管理权时，身份是行政主体，行使的是行政权利，这时国务院与矿业权人之间是行政法律关系，双方的地位是不平等的，国务院只能遵守行政法律规定，如果行政法律规定没有授权国务院可以将行政权利授权给下级自然资源管理机关行使行政权利，则国务院不能将行政权利向下级自然资源管理机关授权。

自然资源管理机关出让矿业权行使的是民事权利，而矿业权被《物权法》规定为用益物权，那么，矿业权就应当是一种民事权利，这种民事权利的权属登记就应当被列入《不动产登记暂行条例》第五条之中，应当采取登记制而非审批制或许可制。自然资源管理机关向矿业权人出让矿业权，应当与受让人签订《矿业权出让合同》，合同中应当约定所出让矿业权的具体数据、出让价格、交付期限、双方的权利义务、违约责任和争议解决条款等，自然资源管理机关签订合同后应当履行合同义务，将矿业权登记在受让人名下，权利证书应当叫《探矿权证》或《采矿权证》，是矿业权受让人享有矿业权利的权利凭证，可以转让。如果自然资源管理机关出让的矿业权实际情况与合同中描述的具体数据不符或没有将出让的矿业权登记在矿业权人名下，则视为自然资源管理机关违约，应当承担相应的违约责任。如受让人没有按合同约定支付出让款，则自然资源管理机关有权追究受让人的违约责任并可以解除合同，在受让人没有违反合同的情况下，即使受让人违反了行政法，也只能受到行政处罚，不能因此丧失矿业权。

自然资源管理机关依据行政法律对矿业权人行使行政管理权，这种管理权涉及行政审批或行政许可，应当受《行政许可法》的调整，颁发相应的许可证，这种许可证不具有财产属性，不得转让。

只有厘清民事法律关系和行政法律关系，才能避免矿业立法的关系混乱、权利不清。

（三）漠视立法调研中的合理化建议。

曾经在矿业立法调研过程中参加座谈的矿业人向笔者反映，其在参加座谈时多人对征求意见稿提出过修改建议，但事后出台的正式文件并没有采纳相应的建议，而最终出现问题的条款恰恰就是当初提出修改建议的部分。所以，调研走过场，只听建议不采纳建议是矿业立法不接地气的一大原因。

（四）回避立法调研中争议较大的问题。

笔者在调研过程中还了解到，立法起草者在起草过程中，确实进行过广泛调研，但调研过程中不同的被调研者针对同一问题往往争议较大，会提出截然相反的修改意见，立法起草者不能说服任何一方同时自己也拿不定主意，这种情况下，立法起草者往往会删掉有争议的部分，使立法文件尽早通过。然而立法文件出台之后，当初争议较大的问题逐一显现出来，出台的文件中因为回避这些问题而没有相应的规定，这就使得出台的法律文件不接地气。

（五）立法起草者缺乏基层工作经验。

现在的立法起草者往往是一些年轻有为的正副处长们，这些处长们动辄博士学位，生活在新社会，一帆风顺，没怎么吃过苦，没有企业管理经验，没有基层工作经验，不知道也不理解矿业企业的疾苦，课本知识多，生活经验少，身怀报国志，闭门能造车，敢于创新，不愿墨守成规，这往往会导致起草出来的法律文件违背科学常理，违背经济规律。

四、我国矿业立法对国内国外的影响。

（一）矿业投资意愿下降。

35号文出台之后，原来不该交的款项要交纳，原来的优惠政策被取消，甚至之前取得矿业权的矿业企业要被秋后算账，加上矿业企业的安全生产和生态环保成本加大，这就导致矿业企业扩大再生产的投资意愿下降，准备投资矿业的企业不敢投资矿业。

（二）矿业行业两级分化。

那些享有探矿权的矿业权人，如果已经探明储量，则面临交纳矿业权出让收益就亏损、不交纳矿业权出让收益就取得不了采矿权的困境；如果没有探明储量，则面临终止探矿反比继续探矿风险更小的现实选择。

35号文出台之后，煤矿和非金属矿受到的影响相对较小，受矿产品价格整体提升的影响，煤矿和非金属矿的利润大幅提升。

由于近两年砂石骨料的市场价格成倍暴涨，因此，沙石骨料矿的利润也成倍增长，在利润的诱惑下，一些铁矿和利润相对较低的非金属矿，甚至直接将矿物加工成沙石骨料出售，反倒比生产铁和非金属的利润高出很多。

那些正在生产已经交完采矿权价款且储量足够的矿业企业，受矿产品价格整体提升的影响，利润稳定，受我国矿产品国外进口依存度提高和我国矿产品进口总需求量逐步增加的影响，国际矿产品价格预计会持续上涨，现在利润稳定的矿业企业将来会获得超额利润，现在亏损的矿业企业将来有望弥补亏损且会出现盈余。

而那些资源枯竭需要增加储量的矿业企业和那些探明储量准备转采的矿业企业，受35号文的影响，将面临因长期无力缴纳矿业权出让收益而导致矿业权灭失的风险。

（三）法律权威受到挑战。

由于35号文突破了29号文，29号文和司法解释又突破了《矿产资源法》，导致下位法被优先适用，而上位法成了摆设，理论上的法律权威受到了客观上的现实挑战。

（四）我国经济受到牵制。

35号文出台之后，我国新增矿产品产能下降，而我国矿产品的总需求量上升，这就形成了一个巨大的供需剪刀差，导致进口国外矿产品的需求持续加大。2018年1-11月我国进口矿产品的总额为2.6万亿元，同比增长26%，2018年全年进口总额为3万亿元左右，而2018年度我国的GDP为90万亿元，矿产品进口总额占我国GDP的3%，2019年预计GDP增长6.3%-6.5%后为96万亿元，2019年矿产品进口总额预计4万亿元以上，预计2019年矿产品进口总额占我国GDP的比重将超过4%，且进口矿产品将消耗我国等额外汇储备，这对于将GDP增幅下调为6.3%-6.5%和受美国贸易战影响外汇储备持续下降的我国经济来说，将是难以承受的。

（五）矿业走出去变难。

虽然我国自10年起就鼓励矿业走出去，但受全球矿业低谷的影响，加上我国矿业走出去水土不服，导致矿业走出去失败的多，成功的少。

目前我国远不及日本那样已经完成对全球矿业的布局，现在日本无论在全球矿产品贸易方面还是在全球矿业公司参股方面，均已经走在了世界的前列。日本虽然矿产资源匮乏，但是，日本通过对全球矿业公司的股权控制和全球矿产品的贸易控制，已经实现了资源安全。而我国矿产品进口依存度逐年增加，一些矿种的进口依存度高达80%以上。我国矿业走出去形成的产能还不能弥补我国新增的矿产品需求。如果我国国内的矿产品产能下降，我国的资源安全将难以得到保障。

我国在2016年下半年全球矿业出现复苏迹象之后，元气尚未恢复便出台35号文，使得我国矿业走出去后续资金不足。任何一个国家的矿业政策的调整，都会引起全球的瞩目，我国矿业政策调整之后，那些发达矿业国家必会借机提高矿产品价格，从而让矿山升值，这就导致我国矿业走出去的投资成本增加；那些落后矿业国家必会效仿我家调整矿业政策，从而导致走出去目的地国的矿业投资成本也会增加，因此，我国矿业走出去会更加艰难。

五、对我国矿业立法的建议。

（一）先上后下，有序立法。

建议优先修改上位法，然后再修改、制定下位法。《矿产资源法》犹如矿法之树的树干，树干出了问题，不把树干治好，而去修剪树枝、树叶，无济于事。所以，只有先行修改《矿产资源法》，才能正本清源，有序立法，才能避免立法冲突。

（二）理清关系，正视难题。

建议理清矿产资源国家所有权与矿产资源行政管理权之间的关系，理清行政法律关系与民事法律关系，理清矿业权出让者与受让者之间的关系，理清民事权利与行政许可之间的关系等一系列法律关系，这样才会使立法更明晰准确，更接地气。建议正视争议、正视难题，这样才能引起重视、有所规定，避免立法漏项，

（三）尊重历史，衔接得当。

建议尊重历史，兼顾法律法规和政策，才能做好上位法与下位法、普通法与特别法、新法与旧法、法规与政策之间的衔接。

（四）宁慢勿快，广纳良策。

建议立法应当追求质量而不应当追求速度，应当广泛征求意见，真正采纳好的建议，才能接地气，才能不会出现问题。

（五）纠偏扶正，知错早改。

建议发现立法存在问题后及时纠偏，避免给国家造成负面影响，避免给企业带来经济损失。唯有知错就改，知错早改，才能避免影响的发生和损失的扩大。

（六）借鉴国外，利国利民。

建议借鉴国外的成熟经验，不迷信，不生搬硬套，结合实际，平衡国家与企业之间的利益关系，这样的立法才会接地气、易执行，才会利国利企利民。

 

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（地一眼编辑：杨为先）

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