矿业权退出保护区，矿权人应知的十个问题！

本文来源： 云南矿业律师团队

 

导读： 面对各级政府贯彻落实“绿水青山就是金山银山”的指示和“生态保护优先”原则下的“重典治乱”，探矿权、采矿权全面退出各类保护区已经不可避免。但从我们实际接触的案例看，矿区（勘查区）范围与保护区重叠的矿业权人对矿业权该如何退出、如何保障自己的合法权益基本上无法作出适当而有效的应对。

  为此， 云南矿业律师团队 凭借多年为矿政管理部门和矿业企业提供法律服务的实务经验，以及对矿业权与环境生态保护交叉领域新政策的持续关注和研究，以问答的形式将当前形势下保护区内矿业权面临的十大主要法律问题做一个归纳和总结，希望能对相关矿业权人的决策有所帮助！

问题一：矿业权不能与之重叠的“保护区”究竟有哪些？

云南矿业律师团队：以2017年3月17日云南省国土厅、工信委、环保厅、住建厅、交通运输厅、林业厅、水利厅、安监局等八部门联合发布的《关于开展矿业权联勘联审依法审批工作的通知》（云国土资〔2017〕44号）的规定为例，这些保护区包括：自然保护区、风景名胜区、国家公园、三江并流世界自然遗产地、森林公园、重要饮用水源保护区、文物保护区、地质公园、地质遗迹、重要湿地、基本农田保护区等11种类型。

其他省区的规定可能会有出入，但也大同小异吧。

 

问题二：现行对矿产资源开发在生态建设和环境保护方面进行约束的主要法规有哪些？

云南矿业律师团队：法律层面主要有《矿产资源法》、《环境保护法》、《水法》、《森林法》、《草原法》等；行政法规和部门规章层面主要有：《自然保护区条例》、《风景名胜区条例》、《矿山地质环境保护规定》、《地质遗迹保护管理规定》、《湿地保护管理规定》等；还有就是各省区制定的针对重点保护区域的特定保护条例等地方性法规，如云南省的《滇池保护条例》、《洱海保护条例》等。

问题三：合法设立的“保护区”应当具备什么样的条件和外观特征？

云南矿业律师团队：以“保护区”中最为典型的自然保护区为例，首先是设立程序必须合法。设立自然保护区，需要经过申请——评审——审批建议——批准4道程序；二是保护区的范围和界线应当确定并公告。自然保护区设立后，其范围和界线应由批准建立自然保护区的政府确定，并标明区界，予以公告；三是保护区的性质、范围、界线等不得随意进行改变。涉及自然保护区的性质、范围、界线的调整或者改变，应当经原批准建立自然保护区的政府批准。任何单位和个人不得擅自移动自然保护区的界标。2013年国务院在《国家级自然保护区调整管理规定》中明确，国家级自然保护区调整包括了范围调整、功能区调整及更改名称，并规定了自然保护区调整的条件、程序和审批等内容。

 

问题四：目前“保护区”在设立和保护上存在哪些主要问题？

云南矿业律师团队：仍然以自然保护区为例，一是自然保护区的范围、界线不清楚。根据《自然保护区条例》的规定，自然保护区建立后，其范围和界线应当确定并公告。但实践中，由于种种原因，导致相当一部分自然保护区在建立后没有依法公布明确的坐标，自然保护区的范围和界线并不清楚；二是自然保护区的功能分区不明确。按照《自然保护区条例》的规定，自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区。不同的功能分区保护力度是不一样的，在自然保护区核心区、缓冲区禁止开展任何开发建设活动，建设任何生产经营设施；在实验区不得建设污染环境、破坏自然资源或自然景观的生产设施。但实践中，已有的自然保护区还有相当比例没有明确划分功能区。三是违反法定程序和权限审批设立自然保护区，或者未经批准随意扩大保护区管理范围。

 

问题五：认定已在“保护区”内的矿业权必须退出应符合什么条件？

云南矿业律师团队：首先要确定矿业权是否在“保护区”的范围之内。正如上一个问题所述，如果保护区的范围界线本身并不清楚，又如何认定矿业权是否在保护区范围内呢？如果不能确认矿业权在保护区范围内，也就不能适用保护区的相关规定，要求矿业权退出就缺乏充分的法律依据；二是如果保护区是按功能分区加以区别保护的（如自然保护区核心区、缓冲区禁止开展任何开发建设活动，建设任何生产经营设施；在实验区不得建设污染环境、破坏自然资源或自然景观的生产设施等），则判断矿业权处于那个功能分区就很重要。例如2015年十部委《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》（环发[2015]57号），要求矿业权必须退出的是自然保护区的核心区和缓冲区。所以，适用这个规定时，判断矿业权是否处于核心区和缓冲区就非常关键。如果自然保护区没有划定核心区、缓冲区和实验区，那么认定相关矿业权必须退出就会存在很大争议。

 

问题六：实现矿业权退出“保护区”的方式和途径有哪些？

云南矿业律师团队：同样以自然保护区为例，一是对于范围界线和功能分区明确的自然保护区，在当前的政策环境下，矿业权只能退出或者剔除与保护区重叠的区域后保留；二是对存在因保护区划定不够科学（如很多地方为争取上级财政补贴，在没有经过科学论证的情况下随意申请划定自然保护区；有的因为各种创建活动，过分追求保护区面积的增加；还有的地方将基本农田保护区“退坝上山”等），导致保护区设置不合理或者边界范围不清楚和功能分区不明确的，则可以争取通过重新科学论证、合理调整划定保护区范围的方式使部分矿业权合法化，从而达到反向退出的目的；三是对涉及战略性矿产资源和国家重点项目勘查开采的，保护区能够缩小范围或者异地补划面积的，应当调整保护区的范围，实现矿业权的“退出”。当然，此种退出方式对于大多数普通的矿业权人而言并无可操作性。

 

问题七：矿业权退出“保护区”应该得到补偿吗？

云南矿业律师团队：对此的回答是肯定的！行政行为应具有确定力和公信力，所以政府必须遵循基本的诚信原则，不得随意撤销或者变更原来生效的行政行为，确需撤销或改变行政行为的，对于由此给相对人造成的损失应当给予补偿。

《物权法》第123条规定：“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”《行政许可法》第8条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”

2015年十部委57号文件规定，“对自然保护区设立之前已存在的合法探矿权、采矿权和取水权，以及自然保护区设立之后各项手续完备且已征得保护区主管部门同意设立的探矿权、采矿权和取水权，要分类提出差别化的补偿和退出方案，在保障探矿权、采矿权和取水权人合法权益的前提下，依法退出自然保护区核心区和缓冲区。”可见，中央层面政策文件对合法矿业权退出也明确是要给予补偿的。

问题八：如果“保护区”内的矿业权必须退出，应由哪个部门进行补偿呢？

云南矿业律师团队：对于这个问题，近期云南省国土资源厅下发的《各类保护区内清理工作方案》在客观上已经给出了答案。该方案要求重点对保护区的设立时间、范围、依据和矿业权的设立时间、范围、依据、储量及产量等变化情况等进行细致调查、统计，为矿业权分类处置奠定基础。为何把“设立时间”排在第一位？从法理上简单分析就是，保护区设立在前，矿业权设立在后的，应由设立矿业权的部门负责赔补偿；而矿业权设立在前，保护区设立在后的，应由设立保护区的部门负责补偿。

补偿的法理依据就是：无论是保护区成立之前设立的矿业权，还是保护区成立之后设立的矿业权，只要是合法取得的，都是基于对政府信赖形成的值得保护的利益，属于《物权法》、《行政许可法》等法律法规规定的“信赖保护利益”，因政府原因导致该等利益受损的，应当给予补偿。

问题九：如果矿业权必须为生态保护让路，能得到什么样的补偿？

云南矿业律师团队：首先，在宏观层面，法律对行政补偿原则没有统一规定。但从国家提出依法行政和建设法治政府的要求来看，公平补偿原则应当作为矿业权退出自然保护区时行政补偿的基本原则，在补偿的范围、标准、方式和程序上做到公平合理，保障矿业权人合法利益。当然，在勘查投入和矿山建设投入上，由于勘查技术水平、勘查手段和开发设计方案、实际建设水平等情况的不同，矿权人之间可能投入的数额差距巨大。具体的补偿数额应当综合考虑矿业权退出保护区的公益性以及当地政府的财政承受力，在公平补偿的原则下予以确定。

其次，在微观层面，探矿权、采矿权退出自然保护区的情形比较复杂，每种情况的具体补偿标准和补偿范围应当会有所不同。例如：采矿权到期，但采矿许可证年限短于开发利用方案确定的服务年限，采矿权人申请延续，但因自然保护区原因不予办理延续登记的，需要给予采矿权人补偿；或者未到期的采矿权，被要求强制退出自然保护区的，也需要给予采矿权人补偿。在此情况下，对采矿权具体补偿的方法和标准可能有以下两种：一是成本补偿，即根据剩余储量对应的价款、矿山基本建设投入剩余年限的折旧费用、资金占用等成本进行补偿；二是按价值评估补偿，即对目前的采矿权价值进行评估，根据评估结果给予补偿。

对于探矿权，基本的补偿方法应该也是以上两种，但因为涉及到对勘查投入、储量的认定等问题，确定补偿金额时会更复杂一些，由于篇幅所限，不再展开。

 问题十：矿业权人获得补偿退出后，还有没有其他需要承担的义务？

云南矿业律师团队：从现行的法律法规和政府已经出台的政策来看，矿业权因生态建设和环境保护需要关闭退出的，并不能当然免除矿业权人应承担的矿山地质环境恢复治理、完成矿山闭坑等义务。因此，相关的矿业权人在争取政府补偿的同时，需要对自己在矿山地质环境恢复治理等方面的工作进行审视，对完成这些工作所需的费用做一个预评，做到心中有数。当然，矿业权人完成矿山地质环境恢复治理、土地复垦等工作后，可以要求返还此前已缴纳的保证金。

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（地一眼编辑：杨为先）

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