从“国土”到“自然资源”的转变

从2018年初国务院确定了在国土资源部的基础上组建自然资源部之后，组建自然资源部的工作紧锣密鼓开展。经过各方近一年的努力，自然资源部已经基本完成组建工作，各个地方的国土资源厅局也逐步完成了由国土资源厅局到自然资源厅局的改组。

组建自然资源部，从而在国土资源管理行政体系的基础上，整合测绘、发改、住建、水利、农业等部门的相关职能机构以及海洋和测绘等部门，实现资源与行政的有机集成，最终实现统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责的要求，强化顶层设计，发挥国土空间规划的管控作用，为保护和合理开发利用自然资源提供科学指引。并进一步加强自然资源的保护和合理开发利用，建立健全源头保护和全过程修复治理相结合的工作机制，实现整体保护、系统修复、综合治理。

无疑是时代发展要求，是历史的必然选择，也符合建设生态文明，实现可持续发展的新时代中国特色社会主义思想。

自然资源是人类生存和发展的基础，我国新组建的自然资源管理行政体系承担了保护好和利用好自然资源的职责，可谓重担在身。而组建自然资源管理行政体系的主体是原国土资源行政体系，未来要实现对自然资源的有效管理和可持续利用，将要面对很多工作，包括自然资源的调查评价、确权登记、“多规合一”、资产管理和督查监管等工作，这就要求原国土资源行政体系从“国土”到“自然资源”的转变，只有完成这一转变，才能正确理解自然资源体系，才能适应新的工作岗位，才能从全局性把握自然资源管理和保护性利用的方法，才能更好的服务于人民生活和国家经济。

人是行政主体，要实现从“国土”到“自然资源”的转变，首先必须实现从“国土人”向“自然人”转变，而要实现这一转变，最根本是思想转变。也只有国土人实现这一思想转变，并入自然资源管理行政体系的“住建人”、“农业人”、“水利人”、“测绘人”和“海洋人”等其他并入机构职工才能实现思想转变，从而成为“自然人”。

如何在思想上实现这一转变，这是所有原“国土人”需要面对的问题。

 

首先，需要正确认识国土和自然资源的区别与联系。

第一，国土是自然资源的最重要组成部分，是自然资源的承载体。

所有自然资源是存在于空间中，而地球空间最基本的形式就是土地，所以一个国家几乎所有的自然资源都是基于国土而产生、存在以及利用的，也是基于国土空间信息实现自身信息表达，国土本身也是最重要的自然资源，又是其他自然资源的承载体，因此，要实现自然资源的有效管理和可持续利用，就必须先实现对国土的有效管理利用。

这也是自然资源管理行政体系是在国土资源行政体系上组建的原因。

第二，自然资源的含义远远超越国土资源。

虽然国土资源是自然资源的组成部分和载体，但是自然资源的定义和概念范围要远大于国土。自然资源就是自然界赋予或前人留下的，可直接或间接用于满足人类需要的所有有形之物与无形之物，它包括空气水土地、森林、草原、野生生物、各种矿物和能源等。自然资源是动态的，能够为人类提供生存、发展和享受的物质与空间。除国土资源之外，还包括了生物资源、农业资源、森林资源、矿产资源、气候气象资源、水资源和海洋资源等，是地球上所有。能满足人类或地球生物体系正常运转所需要的整个自然界都是自然资源。

自然资源是海量的，其体系是庞大的，除目前已经利用的自然资源外，还有很多人类未利用甚至未知的自然资源，自然资源的数量和内容远远超过了国土，资源的应用领域远超过土地，其管理的工作量和难度也远超国土资源。

第三，自然资源体系是各种自然资源的结合，其关系是非常复杂的。

相对于自然资源，国土的内容较少，且内部关系比较简单，管理难度也较小。然而自然资源除体系庞大外，其关系也非常复杂，有基于国土空间的关系，也有基于时间的关系，自然资源的关系是自然界的不可违背的客观规律，是自然界运行的规律，这种关系的信息也是巨大，包括自然资源的各类资源内部关系、各种资源之间的关系以及自然资源和土地资源的关系等等，地球的自然资源系统作为一个由多时、空尺度过程构成的复杂巨系统，在空间上表现为多空间层体系。各空间层（岩石圈-土壤圈-大气圈-水圈-生物圈）、各过程（生物过程、物理过程、化学过程）、各要素（如：山水林田湖草海）之间相互作用、相互联系、连锁响应。自然资源的关系是复杂的，虽然这种关系是可以逐渐为人类所知的，却也是难知的，目前人类已经获知的自然规律不到其真实规律的百分之一，人类对自然资源规律的探索还在进行中，也永远不会停止。

第四，应用范围和服务内容不同。

虽然国土和自然资源都是服务于人类发展，但是其应用范围和服务内容是不同的，自然资源服务的范围和内容远大于国土资源，其应用和服务的复杂性也更高。国土资源的利用升级为自然资源的利用，也是单一利用和服务专项综合利用和服务，无论是服务量、服务对象、服务方法和服务时间都有很大的提高，也意味着自然资源管理行政系统需要更高的服务能力。

从国土资源与自然资源的区别与联系可以知道，自然资源体系是国土资源体系基础上一个质和量的提升，自然资源体系的复杂性，将要求其管理者有高超的管理水平和智慧。

如前文所述，在国土资源系统上组建自然资源系统，是人类发展的需求，也是建设新时代中国特色社会主义的必由之路，自然资源体系虽然是复杂的，但是自然资源内部以及自然医院与人类社会间也是有可以揭示的关系和规律的。在以前，受社会经济发展水平和技术水平以及管理水平的制约，未能将自然资源进行统一有效管理。进入二十一世纪以来，人类发展与自然的矛盾越来越突出，我国经济飞速发展和人民生活水平不断提高，各个区域之间发展不充分不平衡，生态系统受到破坏等，需要实现自然资源的资源统一管理和规划，以达到探索和揭秘其中复杂关系，不断提升自然资源的管理和使用水平，实现生态文明下的可持续发展，为我国经济和社会发展以及人民生活水平的提高提供有力支持。

 

其次，需要理解管理内容和方法的变化。

从国土资源管理到自然资源管理，管理内容扩大，管理难度加大，服务对象也扩大。原有的国土资源管理技术、方式和方法不适合用于自然资源管理。自然资源管理，更多要考虑自然资源的全局性、动态性和平衡性。需要建立庞大的自然资源数据库，需要探索和创立更高的技术手段。

在技术上，自然资源统一管理和系统修复，需建立强大的调查与评价、探测与监测、模拟与预测全流程技术体系为自然资源综合管理提供全方位的数据服务和技术解决方案。

在人才上，自然资源统一管理需要自然资源各类领域的技术人员，需要构建强大的、融会贯通、多跨领域跨学科、青年学者占主体的技术人员体系，能够承担为自然资源统一管理提供强大技术支持的队伍。

在装备上，自然资源统一管理需要更加先进的装备，需要能够快速及时甚至实时获取自然资源信息准备，需要拥有先进的自然资源解译分析系统，需要有效的自然资源管理和服务系统，需要建立能够支持自然资源可持续开发利用的软硬件体系。

在管理人员的知识体系上，需要自然资源综合知识体系和思想方法，能够快速应对和处理自然资源管理中的问题，能够持续提升自然资源知识水平，能够将管理知识融入自然资源系统，自然资源管理行政体系需要建立其具有能够实现高水平管理自然资源的管理队伍。

管理内容和方法的转变升级，是所有自然资源工作者直接要面对的问题。

 

解决国土资源管理体系向自然资源管理体系的方法和途径是什么？

前文论述了从国土资源到自然资源的升级内容以及管理方法的构建。自然资源管理行政体系刚刚建立不久，也逐渐从国土资源体系或水利、农业、林业和发改规划体系向自然资源体系的转变。

但是如何转变呢？

第一，思想转变和升级。

思想转变和升级是整个行政系统转型升级的根本，只有脱离原有行业思想的束缚，才能从思想上认识转型升级的意义、重要性和必要性，才能担当自然资源管理的重任。

第二，资源与信息的有机集成。

资源和信息是实现管理的基础，自然资源管理行政体系原国土资源行政体系为主并加入水利、住建、林业、测绘、海洋、发改等行业与自然资源管理相关的行政部门。拥有大量的软硬件资源和信息，如国土数据、水利数据、基础地理信息数据、海洋数据、林业数据、矿产数据、草原数据和湿地数据等等，数据量大，数据之间也有重复和关联，这些都是未来自然资源管理的支撑，但是组建自然资源管理行政体系，不能只是将这些资源和信息简单整合，需要建立资源和信息的有效关联和集成，从而实现资源和信息的一体化整合，建立其自然资源的信息体系。

第三，技术与装备的升级。

自然资源管理行政体系构建后，将整合原有多个部门的技术和装备，但是自然资源管理量远比原有各个部门独立管理行业之和大，自然资源要面临调查评价、确权登记、“多规合一”、资产管理和督查监管等工作，工作量大，自然资源整体管理体系复杂，原有的技术装备肯定不能满足未来自然资源管理工作，需要原有技术和装备整合，需要更加先进的技术和软硬件装备，需要研发更新的软硬件设备，需要更新的技术研发体系。

第四，人才培养与引进和完善学术体系。

我国原有的国土、测绘、海洋、林业和水利等资源领域的人才队伍是强大的，是能基本满足各个行业的技术需求的。但是人才队伍结构可能存在单一和独立化等问题，自然资源体系复杂，需要更多能够综合空间信息技术、国土和其他资源技术的人才，需要更多的跨学科跨领域人才，才能更有效探索自然资源内外规律，才能不断提升科学管理自然资源技术。而人才体系的构建，需要一个很长的沉淀，故自然资源系统建立后，急需加大人才培养和人才引进力度，建立一个高水平的自然资源人才队伍。

建立高水平人才队伍，也需要构建一个完善的学术体系，完善的学术体系也有利于人才体系的构建，自然资源学术体系是集成多个学科的学术体系，多种学科融合能够推动跨学科复合人才的培养，也为自然资源管理提供知识库。

第五，完善法律法规体系。

在自然资源管理行政体系构建之前，各个自然资源管理部门都有自己的法律法规，如《土地管理法》、《森林法》、《测绘法》、《水资源保护法》、《矿产资源法》、《草原法》和《海洋法》等等。随着自然资源管理行政体系的构建，要对自然资源实现统一管理和合理利用、对自然资源进行监测和保护等，需要逐渐完善对支持自然资源管理的法律法规，特别是逐渐将原有的法律法规集成为一个《自然资源法》，有效为自然资源管理提供统一可靠的法律保障。

第六，处理协调好与市场关系。

在社会主义市场经济条件下，任何一个行政管理体系都不可能完全脱离市场，行政体系不离开市场体系的支持，各种自然资源也不是无偿使用，也必须进入市场交易。自然资源管理行政体系建立后，原有的国土、水利、森林、测绘和海洋等市场服务将逐渐转向对自然资源体系的服务，同时将可能促进很多新的自然资源行业或产品出现，如软硬件设备和市场服务等。一方面，自然资源管理体系构建将推动市场发展，另一方面，市场进步又能为自然资源管理提供各种支持。

但是，新建立的自然资源管理行政体系也要处理好与市场的关系。既要实现行政体系与市场体系的互相促进、互利互惠，又要防止行政体系被市场体系所左右，导致自然资源管理被市场牵着鼻子走，从而可能使自然资源管理脆弱化。

我国中国特色社会主义进入了新时代，生态文明建设是中国社会主义新时代建设最重要的工作之一。“建设生态文明”是自然资源工作的根本宗旨，其核心是自然资源开发、利用和保护。自然资源开发利用和保护贯穿生态文明建设“源头、过程、后果”的全过程，坚持最严格的资源保护制度、落实最严格的资源节约制度、建立最严格的生态保护修复制度，对推进生态文明制度建设具有基础性、全局性重大意义，是自然资源管理的中心任务。

从国土资源管理为主体的行政体系转向自然资源管理行政体系，对于新时期我国社会主义现代化建设有着重要的作用，这要求从原有“国土人”、“水利人”、“测绘人”、“森林人”和“海洋人”等工作者在思想上、知识上、意识上和行动上逐渐向“自然人”转变，加快建立自然资源管理和服务体系，保障生态文明和经济可持续发展，这是国家的要求、时代的要求、人民要求，对所有“自然人”来说，既是一个机遇，也将是一个挑战，这是一个时代的使命

“自然人”应满勇敢担负这一时代使命，怀信心迎接已经到来的挑战。

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作者简介

廖永生，《慧天地》特约撰稿人，毕业于武汉大学，高级工程师，广西专家咨询服务协会信息专业委员会特聘专家，主要研究领域包括3S技术集成应用与大数据信息挖掘，曾获第十二届广西青年科技奖。
 

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（地一眼编辑：杨为先）

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