简评《矿产资源法（修订草案）》应坚持的矿产资源勘查、开发、保护生态修复基本原则

原标题：雨仁研究 | 简评《矿产资源法（修订草案）》应坚持的矿产资源勘查、开发、保护生态修复基本原则
 

辩证认识矿产资源勘查与开发的异同及对立统一是科学制定矿产资源勘查与开发基本原则的关键——简评《矿产资源法（修订草案）》应坚持的矿产资源勘查、开发、保护生态修复基本原则

 

我国《矿产资源法》规定，矿产资源勘查、开采需要分别申请探矿权、采矿权。近年来，随着生态文明建设的推进，针对探矿权、采矿权与自然保护地重叠情形，部分地方片面理解《自然保护区条例》等有关法律，不管重叠区域的保护地性质或级别，不管勘查矿种或勘查手段是否对保护地环境有实质性不利影响，不管矿权与保护地谁设立在先等事实，教条式执行矿业权退出政策，究其背后原因，都在于未科学、辩证认识矿产资源勘查与开发的不同及对立统一关系。

笔者在研究矿产资源法律法规、自然保护地法规政策、习近平生态文明思想、两山论及有关资源安全的论述中，对此有部分心得体会，在此，与大家分享。祝愿我国资源管理部门能找到一条兼顾资源安全和生态安全的、符合国情的矿产资源管理法规体系，以推动我国矿业可持续发展、矿业企业高质量发展。

一、地质矿产勘查与开发是对立统一的

（一）地质矿产勘查是矿产资源开发利用的前提

矿产资源开采，就是将勘查发现并准确描述的矿产资源，采用一定的技术方法从地壳表层（浅部）取出的过程，是对被描述的矿产资源的消耗的过程，其目的就是取得矿产品以满足人类的物质和精神生活需要。[1]地质矿产勘查是矿产资源开采及后续深加工利用的基础和前提，没有前期充分的勘查、满足法定要求的勘查程度，探矿权就无法转为采矿权，就无法取得法律规定的开采资质，当然不存在后续的开发利用。需要注意的是，我国目前有173个矿种，根据《矿产资源法实施细则》所附的《矿产资源分类细目》，矿产资源分为能源矿产、金属矿产、非金属矿产和水汽矿产四类，由于矿种自然属性不同，赋存条件和环境不同，不同矿种达到开采条件对于地质勘查所需程度是不同的，但地质矿产勘查是矿产资源开发的重要前提是公认的，也是符合地质矿产勘查开发规律的。基于对该规律的认可和尊重，资源主管部门出台了相应的管理政策；例如，资源主管部门根据矿种、资源储量规模等要素对于办理划定矿区范围所需的勘查程度提出了强制性要求[2]，对于砂石土直接出让采矿权的矿种则授权省级主管部门予以规定。

（二）地质矿产勘查的特点决定了其应超前实施

地质矿产勘查应先于矿产资源开发而实施，是由矿产勘查具有基础性、先行性、高风险性等特点决定的。一个具有经济价值的矿产地，从发现到出让探矿权，办理转采，进行矿山建设，投入开采，需要相当长的时间；“首先，矿产勘查工作具有一个‘勘查周期’，根据中国地质调查局发展研究中心施俊法研究员(2005年) 对西方国家100个大型矿床发现史的统计资料，一个大型矿床的发现所需时间平均19年。其中34％的矿床是经过5年或不足5年发现的，33％的矿床是经过20年以上的时断时续的勘查工作才获发现的。其次，被发现的工业矿床要投入工业开采，同样需要较长时间，有人将矿床发现以后再正式投采的过程称为‘采矿设计周期’[3]；因此，地质矿产勘查必须具有超前性，并且以服务于矿产资源开发为目的。

（三）地质矿产勘查与矿产资源开发在对立中趋向统一

矿产资源经普查、详查、勘探多阶段投入将矿产资源品质、矿体连续性等开采条件查明后，一旦进入开发阶段，则查明矿产资源储量会随着采掘矿产品的增加而一点点减少，从这个意义上说，在特定的时间段内，对于特定国家或区域而言，其矿产资源具有耗竭性。但是，“尽管地壳表层（浅部）的元素含量具有恒定性，鉴于矿产资源不可再生，根据现有技术及其消耗强度计算，已发现并定义的矿产资源总有耗竭之日，人类的可持续发展必然要求寻找出耗竭资源的替代品。这些替代品，可能是自然物质，或原有资源的循环利用品，或对自然元素进行人工组合加工的产品。从这个意义上说，矿产资源必然是可以永续利用的”[4]。

地质矿产勘查与开发统一于生产勘探。生产勘探是指矿山企业在其矿区范围内为扩大储量(资源量)、将资源量升级为储量或基础储量进行的勘探工作。存在生产勘探的主要原因在于，部分取得采矿许可证的矿石企业所依据的资源储量报告为详查，资源储量级别较低，为了更好优化开采设计，需要进行生产勘探。我国现行矿产资源法律法规鼓励矿山企业进行生产勘探，主要表现在如下方面：一是《矿产资源法》第三条明确规定已经依法申请取得采矿权的矿山企业在划定的矿区范围内为本企业的生产而进行的勘查，不需要办理探矿权登记。二是根据《矿产资源监督管理暂行办法》第十一条[5]，矿山企业加强生产勘探，提高矿床勘探程度既是其权利，也是其应履行的义务。三是生产勘探报告及有关地质资料是更新查明资源储量台账的重要依据。《自然资源部办公厅关于规范矿山储量年度报告管理的通知》（自然资办发〔2020〕54号）规定：“矿山企业在矿山建设和生产过程中应按照有关技术标准规范要求，开展生产勘探和各种工程地质调查,及时完成工程验收、取样及原始地质编录，定期进行综合地质编录；及时更新查明资源储量台帐和资源储量变动台帐，绘制采掘（剥）平面图、井下井上工程对照图、资源储量估算图，全面准确地反映矿山资源储量情况。”

需要注意的是，生产勘探除利用采矿工程之外，有时要布置专门的钻探、槽探及坑探工程，利用爆破孔取岩粉样，工程的布置与矿体的规模、形态、产状和埋深等特点以及采矿方式方法密切相关。总之，生产勘探是地质矿产勘查在开采阶段的延伸，是为了对采矿进行指导的必然要求，于是，地质矿产勘查通过生产勘探实现了与矿产资源开发的统一及融合。

二、习近平总书记关于矿产资源勘查开发的部分重要论述

要加强矿产资源勘查、保护、合理开发，提高矿产资源勘查合理开采和综合利用水平。要大力发展循环经济，促进生产、流通、消费过程的减量化、再利用、资源化。——2013年5月24日《在十八届中央政治局第六次集体学习时的讲话》

保护生态环境，应对气候变化，维护能源资源安全，是全球面临的共同挑战。中国将继续承担应尽的国际义务，同世界各国深入开展生态文明领域的交流合作，推动成果分享，携手共建生态良好的地球美好家园。——2013年7月18日，《习近平致生态文明贵阳国际论坛2013年年会的贺信》

推动能源供给革命，建立多元供应体系。立足国内多元供应保安全，大力推进煤炭清洁高效利用，着力发展非煤能源，形成煤、油、气、核、新能源、可再生能源多轮驱动的能源供应体系，同步加强能源输配网络和储备设施建设。——2014年6月13日《在中央财经领导小组第六次会议上的讲话》

能源安全是关系国家经济社会发展的全局性、战略性问题，对国家繁荣发展、人民生活改善、社会长治久安至关重要。面对能源供需格局新变化、国际能源发展新趋势，保障国家能源安全，必须推动能源生产和消费革命。推动能源生产和消费革命是长期战略，必须从当前做起，加快实施重点任务和重大举措。——2014年6月13日《在中央财经领导小组第六次会议上的讲话》

要制定正确的资源战略，加强顶层设计，搞好开发利用。循环利用是转变经济发展模式的要求，全国都应该走这样的路。青海要把这件事情办好，发挥示范作用。——2016年08月22日，习近平总书记在青海考察，在听取柴达木盆地发展循环经济和盐湖资源综合利用等情况介绍后，习近平对青海盐湖工业未来发展提出重要要求。

要全面促进资源节约集约利用。生态环境问题，归根到底是资源过度开发、粗放利用、奢侈消费造成的。资源开发利用既要支撑当代人过上幸福生活，也要为子孙后代留下生存根基。要树立节约集约循环利用的资源观，用最少的资源环境代价取得最大的经济社会效益。——2017年5月26日，习近平总书记在十八届中央政治局第四十一次集体学习时讲话

坚定实施扩大内需战略。构建完整的内需体系，关系我国长远发展和长治久安。改革开放特别是加入世贸组织后，我国加入国际大循环，形成了市场和资源（如矿产资源）“两头在外”、形成“世界工厂”的发展模式，对我国抓住经济全球化机遇、快速提升经济实力、改善人民生活发挥了重要作用。近几年，经济全球化遭遇逆风，这次疫情可能加剧逆全球化趋势，各国内顾倾向明显上升，我国发展面临的外部环境可能出现重大变化。实施扩大内需战略，是当前应对疫情冲击的需要，是保持我国经济长期持续健康发展的需要，也是满足人民日益增长的美好生活的需要。——2020年4月10日在中央财经委员会第七次会议上的讲话

要增强国内资源生产保障能力。要加大勘查力度，实施新一轮找矿突破战略行动，提高海洋资源、矿产资源开发保护水平。要明确重要能源资源国内生产自给的战略底线，发挥国有企业支撑托底作用，加快油气等资源先进开采技术开发应用。要加强国家战略物资储备制度建设，在关键时刻发挥保底线的调节作用。要推行垃圾分类和资源化，扩大国内固体废弃物的使用，加快构建废弃物循环利用体系。——2021年12月8日习近平总书记在中央经济工作会议上讲话

三、加强地质矿产勘查对于国家的重大意义

（一）历史启示我们，高度重视地质矿产勘查开发的战略决策是建国后二十年内我国迅速成为核大国的关键

我国建国后石油工业的快速发展、原子弹氢弹爆炸成功等国防工业大发展均与国家高度重视地质矿产勘查事业分不开。毛泽东主席在1950年2月在莫斯科给留苏学生代表任湘题词“开发矿业”，后来针对地质工作专门指示“地质工作搞不好，一马挡路，万马不能前行”[6]。“无论是经济恢复时期还是随后实行的第一个五年计划，都对地质矿产资源提出了异乎寻常的迫切要求。在前苏联援建的著名的１５６项工程中，地质勘探类高达４７项，占３０％，这在当时是一个不小的比例。中央对地质勘查工作进展情况的检查指导，不是以年、以季度，而是以月甚至是以周为期进行的。”[7]１９５４年，地质部在综合找矿中，第一次在广西发现了铀矿资源的苗头。国务院第三办公室副主任、地质部副部长刘杰等，向毛泽东、周恩来作了汇报。毛泽东详细地询问了勘探情况，并一定要亲自看一看铀矿石。于是，刘杰等送去了铀矿石标本，毛泽东看了很兴奋，一边用探测器测量着矿石，一边对汇报的人说：“我们的矿石还有很多没被发现嘛！我们很有希望，要找！ 一定会发现大量铀矿。我们有丰富的矿物资源，我们国家也要发展原子能。”[8]随后，在国家的强力领导下，在地质工作者、在核科学家等科技工作集体努力下，我国在1964年爆炸原子弹、1966年爆炸氢弹，成为核大国，成为威慑、战略平衡霸权主义国家的战略武器。

（二）加大国内资源勘探力度是有效应对资源性初级产品供给风险的必然选择

矿产勘查的本质是在地壳表层（浅部）发现自然元素、矿物富集的地质体，并对其空间展布和可供利用情况等进行全面描述，其运用的理论、方法主要是地质科学研究的范畴，即在对某一区域地层、构造、岩体进行充分调查了解的基础上，研究分析元素和矿物富集的因素及其规律，从而确定可能的富集位置，经工程技术手段验证后，对确定的目标地质体主要采用钻探的方法进行定位，并按照在发现这一地质体过程中所形成的理论方法，对其进行准确描述。[9]

矿产勘查的过程，就是对特定勘查区域内自然元素、矿物集合、矿物赋存环境、矿产开采条件等不断认识深化的探索过程，符合科学研究的一般特点。于是，矿产勘查结果可能发现矿产资源，也可能是发现没有矿产资源；但鉴于矿产资源具有可变化性的特点，虽然此时发现该区域没有可开发利用的矿产资源，但并不意味着曾开展的矿产勘查及汇交地质资料没有意义。

因此，对于特定探矿权人而言，其在特定勘查区域经过勘查，如果没有取得可满足工业开发条件的矿产地，意味着其勘查项目的失败，构成风险勘查损失；但“必须肯定的是，通过矿产勘查活动，对一定区域的元素和矿物富集规律及其具体情况提高了认识，提高了对某一区域的地质科学研究水平，为后续人类发现和利用新的矿产资源提供了基本信息”[10]。因此，对于国家而言，“国家应大力鼓励各方面愿意参与的单位和个人，积极参与矿产勘查，提高国土地质科学研究程度和水平，为国家探得矿产资源”[11]；并且，原探矿权人注销探矿权后，其已汇交的地质资料成果对于国家仍具有重要意义，资源主管部门可以利用前述资料并评估后，重新将包含原已注销勘查区域全部或部分在内的新勘查区块设立探矿权予以出让；同时，原探矿权人已汇交的地质资料成果对于新探矿权人也具有一定意义。

地质矿产勘查对于国家和探矿权人的意义不同，在企业到国外勘查开发矿产资源方面，表现更为明显；“对国家来说，是资源安全；对企业来说，是经济利益。国家和企业是两个不同的利益主体：国家关心的是资源利益，即资源安全。这种利益是长期的，国家并不计较这种利益的短期状态；企业以营利为目的，关心的是经济利益，而且希望在每个短时期内都能够盈利。也就是说，对这些国家来说，矿产资源的跨国勘查开发必须同时实现这两个目标[12] ”。

总体而言，不管地质矿产勘查处于何种阶段，不管是否查明矿产地，不管勘查成果是否重大，不管是否转采，只要探矿权人将包含勘查区域的地质资料依法汇交，地质资料作为相对独立的勘查成果表现形式对于国家的意义要远远大于对于探矿权人的意义。

因此，鼓励勘查、合理开发是平衡资源安全与生态安全的科学原则，也是落实习近平总书记“要增强国内资源生产保障能力”讲话精神的需要。

四、辩证认识矿产资源勘查与开发的对立统一是科学制定矿产资源勘查与开发基本原则的关键

2022年5月6日，中国人大网发布了《全国人大常委会2022年度立法工作计划》，矿产资源法（修改）属于24件拟“初次审议的法律案”之一。于是矿法修订再次引起业内人士的强烈关注。2019年12月底，自然资源部曾就《矿产资源法（修订草案）》（征求意见稿）向社会公开征求意见，第三条规定了矿产资源的保护、勘查、开采以及矿区生态修复的基本原则，随后该条成为《矿产资源法（修订草案）》的重要内容之一。笔者认为，在矿产资源勘查、开采、矿区生态修复和保护中应遵守平等保护、保障资源安全、保障生态安全基本原则，实现矿业高质量、可持续发展。分述如下：

（一）坚持平等保护原则

1.具体内容

国家依法平等保护矿产资源所有权人、投资者和矿产资源资产使用权人及矿区所在地居民合法权益，贯彻协调和共享理念，对矿产资源勘查、开采、矿区生态修复和保护施行统一规划、市场配置、物权法定、权利平等。

2.主要理由

中共中央办公厅、国务院办公厅《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》（以下简称《意见》）将“坚持物权法定、平等保护”作为四个基本原则之一，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“纲要”）指出，健全支持民营企业发展的法治环境、政策环境和市场环境，依法平等保护民营企业产权和企业家权益。健全以公平为原则的产权保护制度，依法平等保护国有、民营、外资等各种所有制企业产权。

《中小企业促进法》第三条特别强调，坚持各类企业权利平等、机会平等、规则平等，为中小企业创立和发展创造有利的环境。《优化营商环境条例》第十条规定， 国家坚持权利平等、机会平等、规则平等，保障各种所有制经济平等受到法律保护。

因此，在矿法修订中确立平等保护原则具有上位法和政策依据，并且与我国现行法律体系相一致。矿产资源勘查、开采法律关系中，矿产资源所有权人、矿产资源资产使用权人和投资者及矿区所在地居民是最重要的直接利害关系人，因此，其合法权益理应依法受到法律平等保护。

（二）坚持保障资源安全原则

1.具体内容

保障国家资源安全利益，贯彻开放、创新发展理念，立足国内大循环，协同推进强大国内市场和贸易强国建设，施行鼓励依法勘查、综合勘查、合理开采、分类管理、节约资源和综合利用制度。

2.主要理由

保障国家资源安全利益的主要依据为《国家安全法》第二十一条“国家合理利用和保护资源能源，有效管控战略资源能源的开发，加强战略资源能源储备，完善资源能源运输战略通道建设和安全保护措施，加强国际资源能源合作，全面提升应急保障能力，保障经济社会发展所需的资源能源持续、可靠和有效供给。”《纲要》要求：“实施能源资源安全战略”。《意见》指出：“总体目标。到2020年，归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度基本建立，自然资源开发利用效率和保护力度明显提升，为完善生态文明制度体系、保障国家生态安全和资源安全、推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局提供有力支撑。”

因此，保障资源安全原则符合我国自然资源资产产权制度改革目标，也是落实《纲要》的必然要求，与《国家安全法》等法律政策相契合。

《矿产资源法》第八条规定，国家鼓励矿产资源勘查、开发的科学技术研究，推广先进技术，提高矿产资源勘查、开发的科学技术水平。鼓励勘查制度是对《矿产资源法》第八条的扩展，包括包括依法勘查，强调勘查过程号中勘查技术、勘查手段、方法等遵守相关法律法规确定的法定义务和技术准则或相关标准；还包括综合勘查，对共伴生矿种及赋存的其他有益元素等进行勘查研究，进行经济技术评价；还包括鼓励勘查装备制造业的发展、选冶技术创新和推广。不管是国家出资勘查，还是社会资金勘查，客观上都有助于矿产资源国家所有权人对自身家底的充分了解；不管是否发现预期勘查成果，所汇集的地质资料对于国家都是宝贵财富，必要时可立即投入开发，至少可减少后人对于不必要区域的勘查投入。同时，鼓励勘查既不损害所有权人的利益，对地质环境扰动有限，又是大部分矿产开发的必经阶段，因此，确立鼓励勘查制度对国家和社会很有必要。

保障资源安全原则，不仅要求国内鼓励勘查，而且鼓励中国企业走出去，积极在全球合法合理的控制境外优质资源，形成双市场、双循环的良好互动。

节约资源不仅是《民法典》第九条、《循环经济促进法》第十条[13]规定的民事主体的重要义务之一，也是国家应履行的义务之一[14]，更是我国需要长期坚持的基本国策[15]，因此，明确规定节约资源和综合利用制度对于我国保障初级矿产品供应安全，实现可持续发展具有重大意义。

合理开采是建立在探矿权转采为原则，国家不批准转采为例外，且对探矿权人进行合理补偿的制度基础上，国家通过制定法律和行政法规对特定情形下不批准转采的情形予以明确。最新的《矿产资源法（修订草案）》（征求意见稿）第二十六条对此有所体现[16]。

（三）坚持保障生态安全原则

1.具体内容

保障国家生态安全，贯彻绿色发展理念，国家推进绿色勘查、绿色矿山建设及绿色生产制度，完善矿区生态及时、系统修复制度。

2.主要理由

《环境保护法》第四条规定：“保护环境是国家的基本国策。国家采取有利于节约和循环利用资源、保护和改善环境、促进人与自然和谐的经济、技术政策和措施，使经济社会发展与环境保护相协调。”《国家安全法》第三十条规定：“国家完善生态环境保护制度体系，加大生态建设和环境保护力度，划定生态保护红线，强化生态风险的预警和防控，妥善处置突发环境事件，保障人民赖以生存发展的大气、水、土壤等自然环境和条件不受威胁和破坏，促进人与自然和谐发展。”

《纲要》要求：“坚持山水林田湖草系统治理，着力提高生态系统自我修复能力和稳定性，守住自然生态安全边界，促进自然生态系统质量整体改善。”

因此，将保障国家生态安全确立为矿产资源勘查、开采、矿区生态修复和保护的基本原则，是落实《纲要》的需要，也与我国现行法律体系相契合，符合生态文明建设要求。

系统修复的政策依据主要是《意见》“编制实施国土空间生态修复规划，建立健全山水林田湖草系统修复和综合治理机制”及《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》“推进山水林田湖草沙整体保护、系统修复、综合治理”之规定。

不管是生产矿山边开采、边修复，还是历史遗留矿山的片区整体修复，都应因地制宜贯彻山水林田湖草系统修复。当然，矿区生态修复应体现及时性原则，防治修复不及时而造成的安全隐患，或造成财产损失，对此，有部门规章也有所体现[17]。

 

[1] 叶海洋：《矿产资源基本问题与法律制度研究》载《中国国土资源经济》2019年第3期第16页。

[2] 《国土资源部关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》（国土资规〔2017〕16号）规定“（二）矿区范围的确定应当依据经评审备案的矿产资源储量报告。资源储量规模为大型的非煤矿山、大中型煤矿依据的矿产资源储量勘查程度应当达到勘探程度，其他矿山应当达到详查及以上程度，砂石土等以招标拍卖挂牌方式直接出让采矿权的（以下简称“第三类矿产”）勘查程度的具体要求按照各省（区、市）有关规定执行。”

[3] 王家枢曹新元对矿产勘查工作规律的初步分析和归纳，国土资源情报，2009年第7期6-12页。

[4] 叶海洋：《矿产资源基本问题与法律制度研究》载《中国国土资源经济》2019年第3期第14-15页

[5] 《矿产资源监督管理暂行办法》第十一条规定，矿山企业应当加强生产勘探，提高矿床勘探程度，为开采设计提供可靠依据；对具有工业价值的共生、伴生矿产应当系统查定和评价。

[6] 宋瑞祥：《周恩来与地质矿产事业》，详见中国共产党新闻网

http://cpc.people.com.cn/GB/69112/75843/75873/5168311.html

[7] 宋瑞祥：《周恩来与地质矿产事业》，详见中国共产党新闻网

http://cpc.people.com.cn/GB/69112/75843/75873/5168311.html

[8] 同上

[9] 叶海洋：《矿产资源基本问题与法律制度研究》载《中国国土资源经济》2019年第3期第15页。

[10] 同上

[11] 同上

[12] 王家枢曹新元对矿产勘查工作规律的初步分析和归纳，国土资源情报，2009年第7期6-12页。

[13]《循环经济促进法》第十条第一款 公民应当增强节约资源和保护环境意识，合理消费，节约资源。

[14] 《循环经济促进法》第四条第一款 发展循环经济应当在技术可行、经济合理和有利于节约资源、保护环境的前提下，按照减量化优先的原则实施。

[15] 《节约能源法》第四条 节约资源是我国的基本国策。国家实施节约与开发并举、把节约放在首位的能源发展战略。

[16] 《矿产资源法（修订草案）》（征求意见稿，2022年1月）第二十六条   探矿权人申请将探矿权转为采矿权的，除法律、行政法规另有规定外，有关自然资源主管部门应当准许，并与其重新签订出让合同。

探矿权人、采矿权人申请续期的，除法律、行政法规另有规定外，有关自然资源主管部门应当准许，并与其变更出让合同。

探矿权、采矿权有效期届满前，因公共利益需要，出让探矿权、采矿权的自然资源主管部门可以决定收回探矿权、采矿权，并依法给予补偿。

[17] 《矿山地质环境保护规定》第二十一条规定，以槽探、坑探方式勘查矿产资源，探矿权人在矿产资源勘查活动结束后未申请采矿权的，应当采取相应的治理恢复措施，对其勘查矿产资源遗留的钻孔、探井、探槽、巷道进行回填、封闭，对形成的危岩、危坡等进行治理恢复，消除安全隐患。

 

范小强律师

北京市雨仁律师事务所

合伙人律师