张德霖：从系统观视角和生态文明建设逻辑探索矿产资源有效管理与矿业新发展

导  读

系统观是系统科学方法在哲学层面上的凝结和集成。生态文明建设是党中央要求和人民群众期盼。矿产资源既是经济社会发展的重要物质基础，也是一种具有独特属性的重要资源资产。矿业活动既是生产活动，也是维系生态系统的保障。“十四五”期间，为适应我国新发展格局等新形势的需要，应从系统科学方法和生态文明建设要求出发，扎实推进矿产资源领域创新驱动、有效管理和矿业全产业链的新发展。

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张德霖.从系统观视角和生态文明建设逻辑探索矿产资源有效管理与矿业新发展[J].中国国土资源经济,2021,34（1）:4-10.

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就系统而论，自然资源系统本身就涵盖了矿产资源，后者源于此并可视为一个子系统。广义上讲，生态系统涵盖了自然领域和人文社会的大系统。而矿业活动则是居于其中的人类主动性活动。由此看来，这些系统及其内含的要素、结构等等，都是相互关联的、动态的、整体的，需要用系统观的视角加以审视和再认识。
矿产资源是我国经济和社会发展不可或缺的重要物质基础。矿业是以矿产资源为对象的勘查、开采、选矿、冶炼、加工以及矿山生态环境修复的产业，是实体经济的基础。从历史发展看，矿业发挥了重要基础保障作用；从现实发展看，矿业在新发展格局中依然具有重要的地位。运用系统观念审视我国矿业，就是要着眼于“十四五”及中长期发展，着眼于自然资源部门“两统一”职责，立足于资源资产和全产业链系统管理，积极探索矿产资源的科学配置和有效管理，扎实推进矿业全产业链的系统新发展。

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1.1 生态系统与矿业活动
生态系统是在一定空间范围内生物和环境所形成的统一整体。矿产资源与水、空气等一样都是生态系统非生物无机环境的组成，是生物特别是人类生存不可或缺的重要物质基础。
在人工生态系统中，矿业活动具有生产者属性，像农业一样具有基础性作用。矿业主要作用在岩石圈层，通过开采矿物原料及加工形成矿产品，为人类生存和社会发展提供所必需的能源和原材料，实现生态系统服务中的产品供给功能。我国已成为世界最大的矿产资源生产国、消费国和进口国，年矿石开采量超过300亿吨，且已形成了完整的矿业产业体系。从中长期来看，矿业的产品供给服务功能不会减弱，煤炭、铁、铝、钾盐等化石能源与大宗矿产仍将处于供给低速增长期；清洁能源与非常规能源的供给能力也将持续增长；稀土、铌、钽、锂、晶质石墨等战略性新兴矿产供给也将保持增长态势。
在自然生态系统中，矿业活动扮演消费者角色，对森林、草原和湿地等自然生态系统要素存在依赖和扰动。矿业活动一方面发挥着加快能量流动和物质循环的作用，促进碳、氮、硫等元素地球化学循环；另一方面也在改造自然生态系统，甚至打破原有自然生态系统的平衡，并通过矿山生态修复等人工干预塑造新的平衡。
1.2 矿业活动与生态系统的相容性
矿业活动的不同阶段对生态系统的影响具有差异性。在空间上主要集中在矿区及一定范围内，呈现从点状到区域的扩张趋势；影响对象包括植被及相关生物、地下地表水、大气等；影响程度表现为由弱到强的变化。如果合理配置和权衡好开发价值和生态价值，采用科学手段，是能够有效控制矿业开发过程中对生态系统影响的。
矿产勘查活动与自然生态系统并不是不相容的。一些现代矿业实践证明，通过采取现代非侵入、少扰动式勘查技术，并不会对生态系统的功能、质量和稳定性造成重大影响。通过勘查获得资源分布、种类、质量和数量等信息，对维持生态系统平衡，摸清地球生物自然生产过程中可能提供的生物资源量等，都具有重要的科学意义。
矿业活动从空间上看，主要框定在矿区一定范围内，其影响集中反映在对地表植被和水文条件等的影响。从矿种上来看，砂石的开采对生态系统的影响范围较广，对流域生态系统、海岸生态系统、湿地生态系统的质量和稳定性造成影响。煤炭开采对生态系统的影响较大，如果考虑到排放等其他负外部性，其生态成本将在煤炭开采成本中占据一半的比重。其他大部分矿种开发的生态成本占比相对较低。据国际相关研究，铁、铜、铝、金等金属矿产开采，生态系统服务损失成本仅占金属价格的0.8%～7.9%，全球金属矿产开采的生态系统服务成本仅约54亿美元。由此看来，合理的矿业活动和有效的人工控制将对自然系统产生有限的影响。
1.3 矿业活动与生态系统的相悖性
人类的矿业活动特别是初期的矿业活动，与生态系统并不总是两者相容的，甚至是极大相悖的。通过矿业活动而获取的巨大利益常常是以牺牲生态系统健康为代价的。矿业开发中所产生的废弃物和污染物质经过一系列物理的、生化的过程与途径，毫无例外地作用于生态系统，对生态系统形成负面胁迫效应和干扰，主要表现为：对表层土壤的挖损和原生森林、草原植被的破坏；固体废弃物和尾矿对土地的压占；矿坑水和选矿废水处置不当会导致水土污染环境问题，导致区域性土壤保持服务功能失调、生物多样性功能丧失，生态系统调节功能失衡、地下水系统失衡，进而影响区域生态系统质量。据中国地质调查局全国矿山地质环境遥感调查与监测结果显示，截至2019年底，全国采矿损毁土地面积为3.61万km²，其中在建和生产矿山损毁面积为1.34万km²，责任人灭失和废弃矿山损毁面积为2.27万km²。
1.4 矿业活动与生态系统的趋优性
从系统思维和再生经济学出发，国际上普遍采取科学的差别化管理方式，通过准入条件、最佳采矿实践、生态补偿机制及修复机制等生态保护修复措施的实施，实现矿业发展与生态保护之间最优或趋优化配置，从而保持生态系统的健康平衡。
在矿产开采之前，国际上普遍实行环境影响评价制度，对矿业活动造成的土地、水、空气等自然生态系统要素影响和对交通、文化遗迹、健康与安全、社会经济环境影响进行全面评价和制度约束。实施矿山生态修复计划制度，如澳大利亚的生态重建计划、加拿大的闭坑计划、美国的煤矿开采恢复计划等，要求采矿权申请人在申请矿业权时提交涵盖有“减轻野生动物及栖息地干扰，恢复区域生物多样性，以期实现生态系统平衡”为主要内容的矿山生态修复计划。
在矿产开采过程中，推行矿山环境恢复保证金制度，促使矿业权人采取行动，以确保维持生态系统质量和稳定性。国际金属环境委员会调查显示，许多国家都将这一制度应用到矿产资源勘查－开采－闭坑－修复的生命周期当中。
总之，各国都努力在探、采、选、冶、加工、修复等矿业全产业链活动中，实行趋优配置和有效管控。实践表明，不是要不要发展矿业，而是如何既高质量地发展矿业又有效地维护好生态系统，二者的系统把握、科学平衡和有效管控则是最优选择。

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2.1 矿产资源的资产性
矿产资源的实物形态具象明确，矿产资源的价值形态表现为资产抑或资本。全世界约35亿人生活在矿产资源丰富的国家或地区，在81个国家和地区矿产资源发挥着主导作用。根据国际采矿与金属理事会数据，2016年全球金属矿产和煤炭产值占GDP比重超过10%的国家有26个。矿产资源作为一种资产，是财富的重要组成部分，开采矿产资源的同时也在不断消耗自然资源财富。联合国、世界银行等国际组织及美国、英国、加拿大、澳大利亚等国都开展了包括矿产资源在内的自然资源资本核算，从而实现经济包容性增长。世界银行发布的《2018国民财富变化》突破GDP等传统衡量指标，通过自然资本（如森林和矿产）、人力资本（个人终生收入）、生产资本（建筑物、基础设施等）和外国净资产等监测国家经济发展和可持续性。过去20年，有20多个总体财富以自然资源并转化为资本为主的低收入国家实现了中等收入地位，重要原因就是将自然资源转化为资本获得收入，并将其投入发展基础设施以及教育和卫生等，增加国家财富，提高民众生活水平。
2.2 矿产资源资产的特殊性
矿产资源资产具高风险性。矿产资源资产形成是一种寻找、探明和开采的特定过程，周期长、变化多、风险高。我国100个大型矿床资料显示，矿产勘查所需时间平均为8～11年，其中煤炭10.5年，黑色金属矿产8.6年，有色金属矿产9.3年，贵金属矿产10.6年，非金属矿产11.3年 。根据中国黄金集团统计，“十五”之后，找矿成功率仅为2%～3%。国外有学者提出，从一个具有勘查前景的区域变为一个盈利的成功矿山，成功率仅为0.1%～0.2%。
矿产资源资产价值具有极不确定性。与土地资源资产相比，矿产资源资产随着开采必然发生物质消耗甚至枯竭，最终导致所有权的灭失或影响所有者权益。矿产资源资产价值影响因素多而复杂，涉及经济、政治、文化、军事、科技、环保等诸多领域。目前国际上尚未形成完善的矿产资源资产评估理论与方法，在实际操作中，由于资源储量数据的不可靠性、核定方法不统一、参数选取不一致、市场形势判断的不确定性等，致使矿产资源资产核算价值差别较大。
矿产资源资产收益具有代内公平和代际补偿性。矿产品没有改变自然矿物质的物理、化学性能，只是改变其赋存位置和状态，因此是自然物质含量高而附加值有限的产品，主要为第二产业创造附加值提供物质载体。因此，矿产资源资产收益表现“租税分离”特征，将矿产资源资产收益同通过行政权而征收的税收相区别，以体现代内公平。同时，为保护所有者全部权益，从矿产资源资产收益中提取一定比例建立专项基金，作为从后代那里预支的矿产资源物质消耗的补偿。
2.3 矿产资源管理的差异性
从全球范围看，矿产资源的资源性行政管理有别于矿产资源的资产性所有者权益管理。对我国而言，长期存在矿产资源所有者权益边界不清、权益模糊，所有权与监管权、行政审批权重叠和混用，市场机制与行业监管衔接不畅等问题。更多地重视矿产资源的资源管理，而较少地重视矿产资源的资产管理。2019年，全国资源税收入1822亿元，矿产资源有偿使用收入仅977.54亿元。国家以财产权获取的矿产资源有偿使用收入甚少，全民所有者权益未能得到充分完整的实现。
矿产资源资产收益征收效率低、资源调节作用有限。在矿产资源资产收益征收过程中，未能很好地考虑矿产资源勘查开发中的成本收益，未能充分考虑矿产品价格、赋存条件、矿石品位、开采条件、运输距离等因素，对资源开发利用水平调节作用有限。同时，对勘查阶段考虑不足，不利于维护我国资源安全。
矿产资源资产收益分配有待调整。我国现行矿产资源资产收益分配呈纺锤形结构，即以中间层级的政府为主，中央政府和矿山所在地所得甚少。2019年，全国矿产资源有偿使用收入中，地方约占87%。同时，资产收益使用过程中，虽然明确了地质调查及矿山生态环境修复等相关支出，但支持力度与实际需求仍存在不小差距。2001—2015年，中央财政对历史遗留矿山地质环境恢复治理累计投入资金318亿元，平均每年完成修复面积6万hm²。按此速度估算，仅历史遗留矿山地质环境生态修复就需要38年。
2.4 矿产资源资产管理的有效性
通过提高矿产资源开发利用效率和效益，促进矿产资源资产收益最大化。加拿大对企业实行选冶补贴，鼓励企业进行矿产品深加工；实施折旧补贴，加速企业折旧，降低企业成本；实行流转股票、税收减除等勘查风险分担与勘查融资机制，带动大量社会矿产勘查投入，降低企业经营风险；制定了亏损额结转规则，以帮助企业缓解价格大幅浮动而产生的负面财务后果。
通过完善财政政策和产业政策，推进矿产资源资产收益转化为生产资本。在美国联邦所有和印第安部落所有土地征收的各种矿产资源特有税费中，分配涉及中央、地方和资源所在地社区，支出形式包括一般公共预算支出、专项转移支付、政府性基金等。根据哥伦比亚可持续投资中心2014年的报告，40个国家和地区建立了55个以上的自然资源基金，包括加拿大亚伯达省石油财富储蓄信托基金、美国阿拉斯加州石油长期财富基金等。
通过优化征收管理制度，提高矿产资源资产收益的征收效率和水平。政府凭借矿产资源所有权征收权利金，权利金率与矿产品价格、矿山企业利润等挂钩，实行浮动权利金率，或者征收超额利润税，以调节级差收入，促进公平竞争。

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3.1 适应生态文明建设，推进矿产资源和矿业绿色发展及可持续发展
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称“‘十四五’规划建议”）明确要求，要“提升生态系统质量和稳定性”，要“推进资源总量管理、科学配置、全面节约、循环利用”。这就要求我们要坚持系统观谋划生态文明建设与矿业的关系，就是要推进矿业的绿色和可持续发展。作为今后一个时期我国经济社会发展遵循的原则之一，要从自然资源系统的总体与全局上、从资源要素的联系与结合上研究矿业发展，探索规律、建立秩序，不仅要实现矿业全产业链的优化，更要实现矿业系统和整个生态系统的优化，以系统观念探求资源开发与生态保护的平衡点。中办、国办《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》以及《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》都强调划定的是生态功能极重要区域和生态极敏感脆弱区域，关键问题是保护地非核心区内资源的开发利用问题要处理好。找准这个相容相促相斥关系，把握好边界阈值，才能实现人与自然和谐相处、开发保护平衡。“十四五”规划建议中，明确要守住自然生态安全边界，推动绿色发展，促进人与自然和谐共生，这一目标的实现对矿业发展提出了新的更高要求，同时真正的绿色发展也有赖于矿业的更好发展。矿业转型升级和绿色发展是未来我国顺利实现“碳中和”、人与自然和谐共生的促进点和贡献点。
3.2 适应新发展格局，推进矿产资源和矿业高质量发展
中央明确了新发展格局的要求，这是我国经济也是矿业转型升级发展的航向标和定盘星。加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，应更加重视矿业的基础性作用和高质量发展。准确把握好“总量管理、科学配置”，及早谋划矿产资源勘查、开发利用与保护等矿业活动，及早为经济社会中长期发展做好资源准备，优化调整矿产资源供给结构，提升矿产资源供给体系对国内需求的适配性。“十四五”规划建议要求，要“提高矿产资源开发保护水平”。这就需要以系统观为指导原则，优化提升矿产资源供给能力，以保障经济发展“双循环”的需求；提升矿业发展质量和效益，以促进经济发展质量和效益的全面提升；加快矿业绿色发展，以促进经济社会全面可持续发展。
3.3 适应创新驱动发展战略，推进矿产资源和矿业领域创新发展
如前所述，矿产资源和矿业活动两者相互关联，成为全产业链的人类活动。这就需要系统谋划、创新驱动。就现有的认知能力看，可以以地球系统科学为理论基础，以空间信息、人工智能、大数据等先进技术为手段，加强矿产资源开发对生态系统影响的关联度与损害程度监测，提高对地球系统的认知能力和认识水平，寻找资源效益与环境效益共赢的平衡点。以供给侧结构性改革为主线，兼顾需求端变化特点，统筹推动产能优化和调整，加速淘汰落后的产能，加速矿产资源开发利用技术工艺的升级改造。以科技创新为根本动力，加快推进勘查开发布局调整和矿业绿色发展。推进矿业基础高级化，推动矿业高端化、智能化，全面提升矿产资源探、采、选、冶、加工、修复等矿业活动全产业链现代化水平，减少对资源的破坏和浪费，将对生态环境的扰动降到最低。通过矿业领域的管理创新和科技创新，促进经济转型升级和创新发展。
3.4 适应总体国家安全观，推进矿产资源和矿业安全发展
“十四五”规划建议明确要求，“加强经济安全风险预警、防控机制和能力建设，实现重要产业、基础设施、战略资源、重大科技等关键领域安全可控。……保障能源和战略性矿产资源安全。”矿业发展关系国家能源安全、经济安全。党中央高度重视战略性矿产资源安全，保障战略性矿产资源安全首次与能源安全并列，写入“十四五”规划建议。在“十四五”时期，矿业的地位还将更加突出。目前，我国88%的一次能源由石油、天然气、煤炭、铀等矿物生产，清洁能源发展仍依赖于石油、天然气、稀土、锂和石墨等矿产，战略性新兴产业发展也需要更多高品质矿物原料。从生态系统视角看，矿业可以实现绿色发展，可以实现可持续利用，生态环境保护与矿业合理开发并不矛盾。矿业开发只要保持在生态阈值范围内，不突破生态保护红线、环境质量底线和资源利用上线，就不会破坏生态系统平衡。对标全面建设社会主义现代化国家需求和总体国家安全观需求，重构矿政管理新格局，找出、管住、用好矿产资源，以保障国家经济安全、生态安全、能源安全和资源安全。
3.5 适应“两统一”职责，推进矿产资源资产及矿业管理的系统化法治化
2018年机构改革成立自然资源部，明确其“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”，这是两项全新的统一职责，也是自然资源管理的全新架构。“十四五”规划建议又明确要求，“健全自然资源资产产权制度和法律法规”。据此，矿产资源的开发利用需要充分考虑矿产资源所有者权益实现问题，需要充分考虑矿产资源的实物形态管理和价值形态管理的有机统一，充分考虑诸如区域气候变化、生态损害等生态问题，切实将矿业活动导致的生态环境破坏降到最低可接受的程度。从系统的整体性、关联性和动态性看，一方面，矿业开发活动伴随着物质流、能源流、信息流和人员的输入，容易打破原有的生态系统结构和平衡。另一方面，建设人与自然和谐共生的现代化，既要创造更多物质财富以满足人民日益增长的美好生活需要，又要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。因此对矿产资源开发利用和矿业活动有效管控，矿产资源的资源管理和资产管理就显得格外重要，相应地，就需要加强统筹协调，在实现矿产资源全民所有者权益的同时，积极探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径。通过机制设计，将矿产资源要素成本、环境治理及生态修复成本等纳入矿产资源要素价格构成，促使“边际成本”内部化和生态产品价值市场显现，拓宽生态产品价值实现路径。从中央政府和主管部门的层面，不断总结和完善矿产资源资产管理的系统规范和法律法规。

 

作者信息

张德霖（1958—），男，山东省荣成市人，经济学博士，第十三届全国政协委员，自然资源部原党组成员，现任中国地质矿产经济学会理事长，本刊编委会主任。

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