落实“两山”理论的主体功能区配套政策研究

 

导  读

为践行“两山”理论，实现生态环境保护和人居环境质量提升，文章在内涵辨析、必要性论证、问题识别、已有政策方向分析的基础上，提出推进各类主体功能区绿色发展政策建议：城市化发展区严格执行生态环境损害赔偿制度，发展循环经济，编制自然资源资产负债表；重点生态功能区探索多元化生态产品价值实现路径，继续完善横向生态补偿制度，发展生物经济；农产品主产区严格绿色产地保护，发展农业循环经济，培育农耕文化旅游。

本文引用信息

南锡康，靳利飞.落实“两山”理论的主体功能区配套政策研究[J].中国国土资源经济,2020，33（8）:29-35.

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2005年8月15日，时任浙江省委书记的习近平同志到安吉县调研，首次阐释了“绿水青山就是金山银山”的科学论断。2017年，党的十九大报告提出“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念”，为实现区域经济绿色发展提供了方向指引。

1 主体功能区划与“两山”理论

1.1 “两山”理论的内涵辨析

关于“两山”理论的内涵，不同专家基于不同角度进行了解读辨析：林坚等认为“两山”理论深刻揭示了生态环境保护与经济发展之间的辩证统一关系，并将这种辩证统一关系分为六对关系和五种思维；胡咏君等基于“两山”理论的内在逻辑分析指出应重点解决生态产品价值实现和区域绿色发展两个问题。从指导主体功能区政策制定的角度，“两山”理论至少包含两点基本内涵：一是必须保护“绿水青山”，加强生态环境管护，严格保护重点生态功能区资源与环境；二是必须将“绿水青山”转化为“金山银山”，将生态优势转化为经济优势，缩小地区间发展差距，实现经济转型升级。

1.2 主体功能区政策落实“两山”理论的必要性

由于自然地理和社会经济活动的空间差异，人与自然生态系统的相互作用在不同尺度表现出区域差异化特征，形成非均质化的地域功能适宜区，结合自然承载能力，将各区大致划分为城镇、农业和生态三类主体功能区，形成国家主体功能区战略和制度，旨在引导区域人口分布、经济布局与资源环境承载能力相适应，通过有针对性的区域差别化发展实现整体的和谐可持续发展。新时期主体功能区配套政策以实现区域高质量发展、促进社会和谐和利益均衡为出发点，是优化自然资源利用方式、推进生态环境保护的重要武器。“两山”理论作为社会主义生态文明建设的重要思想遵循，为指导人与自然和谐发展提供了科学的方法论，在主体功能区配套政策中落实“两山”理论，是贯彻主体功能区战略和制度的时代要求，是新时期经济转型升级、实现绿色可持续发展的实际需要，也是丰富“两山”理论应用实践方式、寻求绿色经济发力点的现实需求。制定落实“两山”理论的主体功能区配套政策有利于转变经济发展方式、推广新型先进技术的应用，有利于激发乡村经济活力、增加农民收入，有利于强化重要生态单元的资源管理与环境保护，保障国家生态安全。

2 问题识别与形势分析

2.1 生态保护压力大，环境监管问题多，资源供需矛盾突出

2018年，全国338个地级及以上城市空气质量达标率仅为35.8%，地表水监测的1935个水质断面（点位）中Ⅰ～Ⅲ类比例为71.0%，受持久性有机污染物、抗生素、微塑料、重金属等污染物影响，专家判断未来一段时间内我国将处于生态环境质量改善和恶化相持阶段，需做好打污染防治和生态保护持久战准备。在当前经济转型升级、全面建成小康社会的决战时期，生态环境质量监管存在监测指标少、监测标准不完善、监测技术不先进等问题，影响生态环境质量监测结果的科学性和可靠性。生态环境恶化的源头之一在于人类对自然资源的不合理开发与消费，资源利用问题引发的人地矛盾、人矿矛盾、人水矛盾愈发突出，能源支撑不足、全球气候变化、减排压力等多重约束成为经济发展面临的重大挑战。一方面，居民生活所必需的自然资源需求应得到满足，经济发展所必须的重要能源资源需要保障供给，许多地区自然资源需求量远大于可供给量；另一方面，我国“缺油、少气、贫铀、相对富煤”的能源禀赋和人多地少、水资源空间分配不均的自然地理条件造成了城市发展困局。资源短缺和环境约束成为摆在我们面前的亟待解决的重大挑战和难题。

2.2 生态保护补偿制度不完善，生态产品价值实现路径少，人民绿色消费需求激增

作为生态文明制度建设的重要内容，生态保护补偿机制建设在财政资金保障下有序推进，取得了阶段性进展，但总体上补偿领域仍然偏小，且补偿标准不一，保护者和受益者良性互动的体制机制尚不完善。目前，按水质考核的流域生态补偿、森林生态补偿实施较多，主要为省域内河流上下游之间生态补偿，省域生态补偿机制建立尚处于起步阶段，耕地生态补偿制度尚不完备。生态资源价值实现的另一重要途径是生态产品价值实现，但目前生态产品的概念定义、目录清单尚未形成清晰定论，价值实现也面临生态资源资产化难、生态资产资本化难两大问题。此外，随着人民群众的生态保护意识不断增强，素食、低碳、极简等理念得到推广，人们不仅需要清新的空气、清洁的水源、宜人的气候，还需要环境友好的日常用品，不仅需要健康地生存，还需要绿色消费、绿色生活。居民日常工作生活方式的变化正在催生生物经济发展，使用新材料、新能源制造的生态友好型产品有着巨大的发展前景和广阔的应用市场。

2.3 传统农业环境成本高，绿色农产品认证难，农业劳动力流失

传统农业耗水量大，依赖化肥和农药的高投入来维持粮食产量的高产出，带来农业面源污染、地下水位下降、产品品质不强等问题；以传统农业经营模式为主的农村地区农民收入低，农村劳动力老龄化、年轻劳动力流失的趋势明显。农药化肥、畜禽养殖、水产养殖、农村生活污染是农业面源污染的四大来源，以高投入追求高产出的农业经营方式对环境产生了较大负面影响。绿色农产品产销是增加农民收入、盘活农村经济的有效途径之一，也是农产品主产区实现生态保护与经济发展双赢的重要产业模式。但当前部分基层政府和小型企业对绿色农产品认证重视程度不够、品牌意识不强、经费投入不足、宣传工作不到位，农民对绿色产品认证意识不强、积极性不高。且认证机构对绿色农产品的审核缺少法律法规约束，认证过程的公正合理性缺少监管，造成绿色农产品认证难。

3 落实“两山”理论的

主体功能区政策设计方向

3.1 国家政策指向

2005年在安吉考察后，用笔名“哲欣”发表了文章《绿水青山就是金山银山》，他指出：“如果能够把这些生态环境优势转化为生态农业、生态工业、生态旅游等生态经济的优势，那么绿水青山也就变成了金山银山。”生态经济是落实“两山”理论转化的重要抓手，在第一、二、三产业有不同的发展方向，分别为生态农业、生态工业和生态旅游。2019年12月，在《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》讲话中指出：“生态功能强的地区要得到有效保护，创造更多生态产品。”重点生态功能区不仅要维护生态安全，还要提高生态环境质量，增强生态产品供给能力。近年中央及国务院部委发布的“两山”转化相关文件主要涉及生态保护补偿、生态环境损害赔偿、生态产品交易、绿色城市建设、绿色产业、乡村特色产业、农业循环经济等方面，梳理部分文件如表1。

3.2 主体功能区政策方向分析

城市化地区是人口和经济规模集中、资源环境承载压力较大的区域，包括优化发展区和重点开发区。落实“两山”理论的城市化地区配套政策应围绕提高国家和区域综合竞争力，实现高质量发展设定，应严格控制污染物排放，支持节能环保的战略性新兴产业，发展绿色经济，逐步提高资源节约集约利用水平。

重点生态功能区具有重要的生态系统服务功能，包括水源涵养、水土保持、防风固沙、生物多样性维护、海岸带生态系统功能维护等生态安全重要屏障区，具有极高的生态保护必要性。落实“两山”理论的重点生态功能区配套政策应以保障国家和区域生态安全为首要目标，区分核心区和非核心区，在保障核心区生态安全的基础上，逐步提高非核心区生态产品供给能力，对接国际生态经济发展潮流，激发生态资产经济活力，探索打造新的经济增长点。边疆地区还需考虑保持当地经济活力，维持当地居民数量稳定，维护国家边界安全。

农产品主产区具备较好的农业生产条件，是粮食、经济作物、蔬菜水果、水产养殖生产的核心区。落实“两山”理论的农产品主产区配套政策既要保障国家粮食安全，保证较为充足的农产品供给，又要兼顾地区经济发展要求，权衡处理资源环境保护与建设开发之间的矛盾。目前来看，农产品主产区需转变传统的第一产业种养模式，服务于新时代人民日益增长的美好生活需要，充分利用21世纪生物科学技术手段，促进农业绿色转型和一二三产业融合发展，实现农业现代化。

4 政策建议

4.1 城市化发展区

加强环境监管，严格执行生态环境损害赔偿制度。强化垂直监管力量，协调部门之间的利益矛盾，加大地方政府环境保护责任考核力度；实时完善环境污染物排放标准规定，建立全面的、先进的污染物监测方法体系；培育基层环境监管队伍，鼓励公众参与，发挥互联网平台的作用。此外，应加快建立全面的生态环境损害赔偿法律责任体系、环境损害鉴定评估技术方法体系、容错免责机制等。

推行清洁生产，发展循环经济。生态工业的重要内容之一是发展循环经济，减少进入生产和消费过程的物质量，注重产品的可修复性、耐用性、可回收性，提高产品和服务的利用效率，把废物再次变成资源以减少废弃物处理负荷，形成循环经济链条；建设生态工业示范园区，模拟自然生态系统设计园区内物流和能流的运转过程，使企业甲的废物成为企业乙的原材料，在企业之间实现资源梯级传递利用，形成共生网络。建议出台财税优惠政策，通过生态工业项目补贴、循环经济发展专项基金、资源综合利用减税等手段推动传统制造产业园区更新换代，打造以最大程度地减少资源消耗和环境污染为特征的绿色工业园区，全面保护城市资源与环境。

编制自然资源资产负债表，推进资源高效利用。关注自然资源消耗和经济效益产出的关系，通过计量思维以更直观的方式表示成本、收益、消耗以及增值关系，完善资源总量管理，转变以往粗放利用方式；协调使用能源消费税和用能权交易制度，构建用能权交易与能源消费税制度的综合协调机制，激励企业节约利用资源，增加清洁能源产量与使用率，实现外部环境成本内部化。

4.2 重点生态功能区

加强制度设计，探索生态产品价值实现路径。应落实2018年中央一号文件乡村振兴战略要求，“加快发展森林草原旅游、河湖湿地观光、冰雪海上运动、野生动物驯养观赏等产业，积极开发观光农业、游憩休闲、健康养生、生态教育等服务。创建一批特色生态旅游示范村镇和精品路线，打造绿色生态环保的乡村生态旅游产业链”。建议在生态资产核算基础上，构建“归属清晰、权责明确、监管有效”的自然资源资产产权制度,解决自然资源所有者不到位、所有权边界模糊等问题，使生态资源经产权登记后成为生态资产，依法流转形成规模化经营，通过金融运作转化成生态资本。如浙江省丽水市实行林地承包权和经营权分离的机制，已形成林权登记、流转与抵押规范化发展模式，并实现公益林补偿收益权直接质押贷款和公益林补偿收益担保基金贷款；福建省南平市利用“生态银行”整合零散的古村落，融入传统文化与艺术发展乡村经济新业态，逐步形成生态产品规模化经营样板。此外，对边疆地区生态产品价值实现应给予政策倾斜，发展边疆生态特色经济，增加边疆地区人民收入，筑牢边疆屏障。

尊重地区特色，继续完善生态保护补偿制度。建议建立与主体功能区战略相衔接的纵向生态保护补偿制度,发挥财政在重点生态功能区生态保护工作中的基础支撑作用。如浙江省首创“绿色指数”与生态环保财力转移支付资金挂钩，生态保护越好，绿色指数就越高，补偿资金越多。健全流域横向生态保护补偿制度，根据各地自然资源本底特色确定补偿项目内容，根据社会经济发展水平，协调付费方和保护方之间的合作关系，以生态保护补偿促进生态环境质量改善。如昆明市滇池流域河道生态补偿机制按月考核断面水质，上游未达到要求的需向下游缴纳生态补偿金，入湖断面未达到考核标准或年度治污任务未完成的向市政府缴纳生态补偿金。

用好生物技术，发展生物经济。重点生态功能区生物经济产业结构需对接城市化地区生态工业发展方向，综合考虑专家建议与研究成果，建议在当前初期阶段培育以下生物经济产业：利用农业生物技术生产生物农药、兽药与疫苗；发展生物能源，探索生物质发电，开发新一代生物液体燃料，促进生物燃气、成型燃料应用；加强生物材料科学研究和应用，探索利用作物秸秆、玉米、林木等生物材料制造可降解塑料、建筑材料等。此外，重点生态功能区还可充分利用当地自然资源环境建立生物学研究基地，探索利用可再生生物资源制品制作可代替化石资源的生态产品，探索通过微生物发酵和酶转化等生物过程代替高污染高能耗的化工过程，以生物技术促进传统工业转型升级，培养本土生物经济学人才，把生态环境优势转化成经济优势，发展具有中国特色的生物经济，开辟可持续发展新道路。

4.3 农产品主产区

严格绿色产地保护，开展农用地整治。建议推进绿色农产品产地认证，鼓励企业或个人积极进行绿色农产品认证申报，加强指导培训，强化认证服务；规范绿色农产品认证机构，加强认证市场监管，宣传推广绿色农产品标识，增加社会认可。同时，应注重绿色农产品产地的土壤保护，建议基于土地质量地球化学调查等多部门系列成果开展绿色产地评价，优先保护无公害产品产地、有机农产品产地和地理标志型农产品产区，鼓励资源化利用秸秆、畜禽粪便等废弃物，防控农业面源污染。

发展农业循环经济，助力农业现代化。只有发展农业循环经济，才能解决传统农业发展过程中出现的农业用水量大、农业污染等现实问题，才能利用现代科学技术和管理方法，缓解资源压力，实现农业现代化目标。建议利用作物秸秆、农林水产副产品和生活有机垃圾等可再生生物资源，推广混合种养、沼气利用、生物质能发电、生活垃圾发电、绿肥循环，推进农业废弃物能源化、肥料化、饲料化、材料化、基质化利用；科学规划畜牧养殖场与耕地、园地的空间布局，设立沼气工程建设、秸秆青贮、沼液沼肥利用等专项财政资金补贴，培育种植业—养殖业—种植业的循环经济发展模式；推进产学研联盟，建立技术教学与咨询服务体系，依托龙头企业组建产学研结合技术研发平台，促进科技成果转化应用，构建“技术研发—中试转化—成果孵化—技术推广”的完整技术链。

盘活农耕文化，培育农业旅游产业。耕地不仅具有粮食生产功能，还是生态系统服务的重要提供基地，是农耕文化传播与传承的载体。耕地的文化传承、景观美学、游憩休闲等多功能价值的显化是实现其外部性内在化的重要方式，建议关注传统村落保护和利用，开发原真性的特色农耕文化旅游产品，合理运用美学、经济学、生态学，关注生态绿化、视觉形象与自然感受，基于农田景观设计建设农耕文化展示基地，鼓励城郊地区兴办农家乐，支持利用自有和闲置农房院落发展农田观光、农学教育、农业科普、农事体验等突出乡土气息的乡村旅游，满足城市居民休闲、采摘、健身、亲近自然等个性化需求。此外，应充分挖掘利用民族特色文化资源，关注少数民族地区文物保护和文化传承，鼓励建设具有鲜明民族特色的民俗文化旅游区，盘活闲置农村集体建设用地，保障乡村旅游产业用地供给。

5 不足与讨论

由于不同地域单元的多个功能之间作用复杂，本研究主要针对各主体功能区的主导功能，对其他功能与主体功能之间的相互联系和作用机理考虑较少，存在一定不足之处。此外，重点生态功能区在当前阶段是否具备发展生物经济所需的经济环境、技术基础等条件需要进一步论证，不同经济发展水平、不同自然禀赋的农业主产区市县具体发展方向有待分类讨论，陆海统筹、刚性管控、政策协调性等问题还需继续深入研究。

 作者信息 

南锡康（1993—），女，山东省日照市岚山区人，中国自然资源经济研究院研究实习员，工程硕士，研究方向为土地资源评价及利用政策。

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